Friday, February 1, 2013

用自由市場保護海洋生態 (《施政報告》中的過百億元環保政策.四之二)


2013年1月29日
徐家健 經濟3.0

自去年除夕起,政府為保護海洋資源和生態環境,全面禁止在香港水域拖網捕魚,其中包括所有底層及中層拖網活動,如利用雙拖、單拖、蝦拖和摻繒捕魚,違者最高罰款20萬元及監禁六個月。如此一來,大大增加了部分漁民的捕魚成本。

漁業管理的不幸

漁農署資料指出,香港有過千艘拖網漁船,最受禁拖網新例影響的,是其中約400艘慣常在近岸作業的小型拖網漁船。為援助受影響的千多名漁民,立法會去年通過逾17億元撥款,用以發放特惠津貼和自願性回購計劃,每艘漁船於是平均可獲超過400萬元賠償,金額與一艘「落水」不足十年的二手摻繒相若。除了去年這個17億元撥款,最近還有《施政報告》中提及的5億元「漁業持續發展基金」,都是保護香港水域海洋生態的代價。

不容易算準禁止拖網捕魚能為近800萬香港市民帶來多少價值,但我想最少要搞清楚,花了全港納稅人20多億元,究竟是向千多名漁民買了些什麼?

禁止拖網捕魚,目的是希望令受損的海牀得以盡快復原,好讓珍貴的海洋資源和生態環境得到保護。政府禁止這、限制那,是一種由上而下的「命令與管制」(command and control)式漁業管理。在外國,除了禁止拖網捕魚外,其他左管右禁的例子曾經還有很多。

一個世紀前,美國禁止漁民在河設置陷阱捕捉回流產卵的三文魚,結果是漁民爭相用大船趕到老遠的大海追捕三文魚;後來又出現過限制漁船數目,或限制漁船每次出海的漁獲,結果卻鼓勵了漁民把商業價值較低的死魚丟回海中。

再近一點的有休漁期政策,其中阿拉斯加海域比目魚的休漁期管制,一年長達362日之久,可謂經典中的經典!但結果是漁民投資更大更快的漁船,而消費者最終吃到的卻是又貴又不新鮮的雪藏魚。當政府左管右禁一些不容易被取代(即需求彈性低)的消費品時,後果往往是生產成本增加,造成更大浪費。

我認同香港保護海牀的出發點,問題是怎樣保護?摻繒捕魚是中層拖網活動,用以捕捉棲息於近水面層的魚類,一般不會破壞海牀。把底層及中層拖網活動一併禁止,只會迫使漁民改用其他成本效益較低的捕魚方法。

被迫轉到公海使用拖網捕魚的漁民,只會令公海生態系統加速崩潰。至於留在香港水域的漁民,唯有轉用刺網或圍網等方法捕魚,但這卻又可能威脅到在近岸淺水生活的中層魚類。難道這些就是5億元「漁業持續發展基金」要做到的「提高整個行業的競爭力」嗎?

過度捕撈不是因為什麼界外效應(externality)導致市場失效,歸根究底是漁場非私產,捕魚者沒有保護海洋的誘因,他們之間的惡性競爭使好漁場應有的租值消散,造成了所謂的「公地悲劇」(Tragedy of the Commons)。市場有效運作依賴產權的清楚界定,解鈴還須繫鈴人,避免過度捕撈更有效的方法,是從「產權界定」入手。

「漁獲配額」具優點

外國成功的例子,有1986年便已在紐西蘭推行的「個別漁獲限額」(Individual Fishing Quota, IFQ)。在IFQ政策下,政府機構先為不同種類的魚獲設下總限額,然後透過投標或其他方式把多個個別「漁獲配額」分配到漁民手上。配額是「產權」,有配額的漁民可捕撈指定數目的魚獲,亦可自由把配額轉讓。

IFQ的優點,是配額制不但可靈活地防止不同魚種過度捕撈;更重要的是,可同時避免了漁業把資源浪費在成本效益低的捕魚方式上。在配額可轉讓下,只有高生產力的漁民才會繼續捕魚。向前看,配額的產權不但保障了漁民未來的漁獲,而且為漁民提供了一個保護海洋生態的強大誘因。

香港政府喜歡花錢買漁民支持,可效法當年紐西蘭的做法,先把相等於現在總漁獲的限額免費送到漁民手上,然後把要減少漁獲數量的配額買回來,漁民便不會像數周前般到漁護署請願及在維港慢駛了。IFQ今天除了在紐西蘭推行外,在美國、加拿大、荷蘭及冰島亦大行其道。香港政府與環保人士,要與時並進啊。

徐家健
作者為克萊姆森大學經濟系副教授

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