Sunday, February 24, 2013

樓市政策的宜與忌—原則與建議 (香港樓市十五年——往危機之路.二之二)


2013年2月19日
徐家健、梁天卓、曾國平

昨文我們回顧了回歸以來的香港樓市,發現整體樓市的大起大落,絕對與特區政府的房屋政策息息相關。

今天,先會為大家仔細分析土地供應和興建公屋兩項重要的房屋政策,然後歸納十五年來的三大政策失誤,最後提出幾項簡單具體的建議。

影響樓市例子

一:土地供應大上大落 影響私樓供應

從【圖1】可見,在2004年取消常規賣地以前,賣地面積跟樓價沒有明顯關係;由1992年至2001年政府每年拍賣住宅用地的總面積約為20萬平方米,2001年後土地供應大減。不過,自取消常規賣地後,樓價跟賣地成績近乎同步起跌,到最近恢復公開賣地,土地供應才回升至1997年的水平。

為何2004年前的價與量沒有關係,2004年後則一同上落?其中一個可能是,政府利用勾地制度土地拍賣底價的高低,在樓價上升時把底價訂低而多賣地,在樓價下跌時把底價訂高而少賣地,用以平衡房屋市場;不過,政府此舉似乎沒有成效。

【圖2】可見私人住宅的落成量,由2007年至今,私樓供應相對穩定;土地供應就算大上大落,地產商仍可利用其土地儲備和改變建築速度來穩定供應。話雖如此,地產商擁有土地不是沒有成本的,賣地章程亦有建屋限期,面對政府的供應變化,地產商不能完全消弭其波幅;若然土地供應能保持穩定,地產商更能因應需求提供單位。

二:公屋居屋推出大上大落 影響市場

相比之下,公屋和居屋數量的波幅更為驚人。【圖2】可見每年公屋及居屋的落成量從1997年初的四萬(公屋佔不夠兩萬),一度升至2001年的七萬幾(公屋佔四萬多)。一年七萬幾的落成數字,今天的無樓階級聽來可能覺得很夢幻,但當時香港經濟水深火熱,樓價插水不止,七萬幾的公屋和居屋令人愁多過喜。

自2002年起,居屋壽終正寢,公屋亦一反常態,每年只維持在一萬至兩萬多的落成量,直至最近梁振英雄心壯志要在未來每年供應兩萬五以上。讀者不要忘記,1997年至今香港人口多了五十多幾萬,把人口考慮在內,公屋和居屋的波幅會更誇張。

大家把【圖1】和【圖2】一起看,會發現公屋和居屋的供應往往在錯誤的時候變化,變成幫倒忙。政府推出土地予地產商起樓,就算土地供應如何波動,都可以靠地產商做緩衝,透過土地儲備穩定樓宇供應,選擇在最適當的時候出貨。相反,政府起公屋和居屋不是以盈利為目標,往往是急市民所急,結果是好心做壞事,徒然令市場不穩,直接令樓價大上大落,要有樓和無樓階級一齊坐過山車。

堅守三不原則

從以上兩個例子,加上昨文分析,我們認為房屋政策應符合以下的「三不原則 」:

一:不自相矛盾

請特區政府不要再當怪獸家長,一方面苦口婆心提醒「小市民」小心泡沫,一方面又扭盡六壬幫助「老百姓」安心置業。「雙辣招」是預防泡沫爆破,還是妨礙市民置業?改變土地用途增建房屋是幫助市民置業,還是助長泡沫?一時小心泡沫,一時安心置業,只會令人無所適從——錯過機會炒樓發達的,怪你危言聳聽,上車後即變負資產的,又怨你推佢去死,長遠只會養成市民依賴政府的心態。

二:不自視過高

政府並非測市專家,首先是先天不足。同業朋友都喜歡自嘲「經濟學家預測到過去五次衰退中的九次」,以此提醒我們沒有水晶球。絕望的真相是,可測的都已反映在價格上,因此金融危機的不可測其實是經濟理論的一個重要含義。政府要量力以為,知道有「娘要嫁人」這回事。

其次是後天失調。市場的一個最大優點不是投資專家特別醒,而是輸清身家的人要「局住離場」。政治遊戲卻不一樣,縱使「八萬五」在千禧年後已經不復存在,回歸後新樓宇落成量的高峰卻在樓價已跌了一半的2001年。亞洲金融風暴後才推出「八萬五」的始作俑者今天在哪?政治人沒有投資者面對的風險,因此沒有足夠誘因去準確預測本來已非常難測的經濟周期;加上現在從造地到建樓要等到天荒地老,政府根本不宜在房屋問題上「急市民所急」,因為政府急時,市民可能已經不急了。

三:不言而無信

「不提及等同不存在」的施政態度,不是建立誠信的好榜樣。從「非常時期的非常措施」到「成熟一項推一項」,連承諾都省掉,是一種「進步」吧,但換來的只是市場當政府「冇料到」。目前香港十大奇案之首是「缺地建屋之謎」,這是個非常重要的問題。一年前,梁振英競選特首時對房屋的理念是「香港並不缺乏土地,只缺乏長遠規劃」,其政綱亦包括「提高土地供應的透明度和持久執行的能力」。

不過,當梁特首發表令人失望的《施政報告》後,雷鼎鳴教授感到疑惑:「為什麼董建華如此容易便取得土地,梁振英卻似是要把倉底貨也挖出也不夠地?」林本利博士卻言之鑿鑿:「香港缺地不過是呃鬼食豆腐。」坊間亦有陰謀論指:上屆政府從造地到建樓的過程中加了不少架床疊屋的關卡,延長建樓所需的時間;現實是土地供應很不透明。

《施政報告》發表後地產股大升,證明市場認為特首沒兌現競選承諾,但如果陰謀論解答了雷教授的疑惑,現屆特首又真的「急市民所急」,大量土地供應只是遲早的問題。遲到何時?任你揀:到美國經濟好轉加息,還是歐羅崩潰之時?

提出三項建議

要減低樓市風險,最「理想」的政策是令土地和樓宇供應能夠即時因應需求而調整。例如遇上類似九七亞洲金融風暴的樓市低潮時,立刻減少供應,以防樓價大幅下滑;或在今天長期低息的環境下,立刻加大供應,為樓市降溫。這種「因時制宜」的土地政策看似「理想」,其實是「妄想」。

歷史的教訓是,政府測市靈不過車公,樓宇落成比造地又往往要滯後三五七年;歷史的懲罰是,令市場不信政府會言出必行。雖然梁特首信誓旦旦政府能夠加速批地,令批出土地與樓宇落成之間的時間縮短,但事實是否能如他所願,天曉得,反正市場不信了。

一:取消零碎的干預措施

奉行「三不原則 」,取消增加市場不穩定的一切干預措施,放棄「非常時期非常措施」和「成熟一項推一項」的施政態度,才可重新建立市場對政府的信心。

甲、取消「額外印花稅」(SSD)和「買家印花稅」(BSD):打擊需求不能助市民置業,自相矛盾的措施短期會增加政策風險,長遠亦只會提高建屋成本。再者,SSD和BSD減少成交,阻撓投資者高賣低買,間接增加市場波動。

乙、取消白表免補地價買二手居屋:每年選出5000名白表申請人以低價買入居屋,只能帶來財富分配。已補地價的居屋市場供應下跌,價錢上升,受損的只是不符合白表資格或不夠幸運但想買居屋的白表申請人。居屋第二市場則有每年5000人的參與,未補地價居屋的價格上升,受益的是有關業主和5000名幸運兒,受損的只是綠表申請人。政策只是損一類人而益另一類人,對市場並無好處。

丙、不要開徵樓宇空置稅:坊間以至政府一直對投資者有一些誤解,以為樓市一個又一個「天價」是炒家炒起的,而囤積居奇的發展商是幕後黑手;但炒家和發展商「賺到盡」的不二法門是低買高賣,而這種低買高賣其實有潤滑劑的作用 。

丁、不要再亂喊口號:例如「港人港地」,政府想到一句便喊一句,只會令市場對政府失去信心。

二:穩定的土地供應

與其讓政府主動調節土地供應來減少樓市波幅,我們認為土地政策應該以穩定為先,盡量以簡單的「規則」(rule)行事。此政策有幾個重點:

甲、恢復公開及定期拍賣土地:數據顯示,要減少土地供應的波幅,最有效的辦法是政府主動把土地拍賣,並廢除發展商主導的勾地政策,令政府能直接控制每年的土地供應。

乙、每年賣地數目不應受樓價波動影響:政府在決定每年要賣地的總面積時,應考慮的不是當時樓價的高低,而是未來五至十年內影響樓宇需求的人口結構轉變的預測,如適婚但未婚者的數目。

利用人口結構轉變的好處有三:A、其比一般預測更準確,減少政府失誤的機會;B、有關數字較為客觀,政府較難玩弄數字去改變土地供應;C、有關數字的波幅較樓價小,令土地供應不會大上大落。

丙、決定賣地數目的因素和方程式應清晰、透明而簡單:政府應公開將會考慮什麼需求因素,以及那些因素如何影響每年的賣地數目。當中因素最好能從公開的數據中獲得,如人口結構數據。此外,計算每年賣地數目的方程式愈簡單愈好,政府亦應將之公告天下,公眾因而不用對未來幾年的土地供應「估估吓」。

丁、拍賣底價不應過高:為避免「流拍」令土地供應波幅加大,我們認為政府公開拍賣土地時,底價不應訂得太高。當然,這可能令大型發展商合謀壓價的動機增加;其中一個解決辦法是把土地「切細」來賣,吸引小型發展商出價,減低合謀壓價的機會。

當然,即使政府採用我們提出以「規則」行事的穩定土地政策,這亦不代表樓市的波動便會完全消失,因為香港的樓市需求仍然會因低息等外在因素而波動。不過,只要政府提供足夠和穩定的土地,加上土地不是集中在幾大發展商手上,「賺到盡」的發展商自然會在樓市低迷時囤積居奇,在樓市高峰時盡快散貨(恒隆最近推售貨尾便是一例)。市場的力量會令樓宇的供應如土地供應一樣穩定,樓價不會大上大落。

三:穩定的公屋供應

公屋供應量已成了特首每年《施政報告》的主角。許下的承諾,從每年二萬五到三萬幾,都是十數年後的事,而且數字不清楚。我們雖然對出租公屋的概念有保留,但制度存在已久,牽涉不少利益,取消是難於登天。

既然我們建議穩定的土地供應,公屋亦應奉行同樣的方針,一個折衷的辦法是,把公屋每年的建屋土地固定為住宅土地供應的的一個百分比。穩定的公屋供應,能防止政府利用其作為調控市場的工具,為市場消除公屋供應大上大落的疑慮。居屋供應量亦是同一道理。

結論

兩篇文章定為「往危機之路」系列,只想指出政府的連番干預只會令樓市充滿危機,有樓無樓階級都要面對風險。花了七千字的篇幅,不是想改變香港,更不敢妄想政府會採用我們的建議,人微言輕,只想跟讀者交流一點看法,認清香港樓市的本質。

有限的政府干預、清楚的政策方向,加上簡單的制度,有樓無樓的都能得益;至少有樓的人不用擔心傾家蕩產,無樓的人可以計到何時儲足買樓的錢。有一套可靠的制度,無論政府有能還是無能,樓市仍可平穩發展。

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