Thursday, March 28, 2013

15億頻譜拍賣收入的啟示 (頻譜拍賣真的促進市場競爭?.二之一)


2013年3月25日
徐家健 經濟3.0

上周的頻譜拍賣是政府自2001年來的第八次,庫房進賬超過15億元。今次拍賣結果所釐定出的頻譜使用費,較2001年為相同頻帶拍賣的高出約80%。香港頻譜以「同時多輪增價」方式拍賣,這個名堂有點嚇人的拍賣方式,可能將用來重新分配於2016年到期約三分一的3G頻譜。

先申報利益,我去年曾為英國流動電訊商沃達豐(Vodafone)撰寫一個有關新興市場頻譜政策的學術報告,現在跟電訊商已沒有任何利益瓜葛。當時我指出,特別在法制還未完善的新興市場,以公開拍賣方式分配頻譜,比抽籤和「選美」般的聽證會等方法容易避免貪污舞弊。更重要的是,透過清楚界定產權的拍賣規則,減低了因時制宜的規管風險,有助加強電訊商投資的信心。

不過,我亦同時強調,政府不要只顧增加頻譜拍賣的收入,因為過分依賴大上大落的拍賣收入,不但有礙政府運作,更隨時導致市場競爭減少,最終令消費者受害。

頻譜政策非為增加收入

同欄研究工業組織的專家梁天卓,數周前清楚解釋了外國電訊商合謀壓價的種種方法,名稱嚇人的「同時多輪增價」拍賣方式,正是通訊事務管理局用來防止競投者串通操控拍賣的精心設計。為防止串通操控拍賣做工夫是值得嘉許的,但根據《無線電頻譜政策綱要》,本港頻譜政策和管理工作的首要目標是「促進以最具經濟和社會效益的方法運用頻譜,以期為社會帶來最大福祉」。另外,按頻譜管理的指導性原則,「當電訊局長認為非政府服務提供者很可能對頻譜有競爭性的需求時,當局傾向採用市場主導的模式來管理頻譜,除非有凌駕性的公共政策考慮因素則作別論」,當中提及的「市場主導的模式」,就是指藉市場力量去確保頻譜這公共資源有效運用的方法。

於是,「傾向採用市場主導的模式」是手段,目標是「為社會帶來最大福祉」。記住了,頻譜拍賣的目標並非增加政府收入。

通訊事務管理局的官員強調拍賣是一個公平、公開和最合乎經濟效益的頻譜分配方法,這一點不容易否定。經濟學家花了半個世紀研究拍賣,我亦寫過兩篇有關的學術文章,但這些文章集中討論的,都不是怎樣的拍賣方式可為社會帶來最大福祉,而是什麼拍賣方式可令賣家賺到盡,這個傳統或多或少影響了學界對政府有關頻譜分配的建議。

賺到盡拍賣不利消費者

麵粉貴,麵包怎會便宜?不知道這是香港廣大市民的幸還是不幸,我們比任何經濟學者都容易體會到賺到盡的拍賣,不一定符合整體經濟效益。我們當然記得香港一直是透過公平公開的方式拍賣土地,但我們會認為香港高地價政策的目標是為社會帶來最大福祉嗎?談經濟效益,談的不應只是拍賣土地的經濟效益,還應考慮最終整體房地產市場的經濟效益。高地價政策,一方面是限制土地拍賣的數量,一方面是不容許地價過低。結果是,公開拍賣的土地數量不多,偶然還有流拍的情況。

前周本欄樓市專家曾國平推算的140方呎人均居住面積是否社會的最大福祉,大家心中有數。如果我們認為,香港地住得又貴又細,是與公平公開但又不肯賺少些的土地拍賣有關,我們不能不問:3G頻譜重新拍賣在增加政府收入之餘,會否損害香港社會的福祉?

近數年外國學界終於開始意識到,賺到盡的頻譜拍賣不是硬道理。行內著名的例子有土耳其的頻譜拍賣,政府為了增加收入,規定以第一次拍賣的成交價,作為第二次拍賣的底價,結果是第一次拍賣以天價成交,第二次拍賣在缺乏競爭下電訊市場最終被壟斷。比利時和希臘的個案,是政府以抬高底價增加收入,最後導致頻譜發牌減少。其他例子還有限制牌照數量、給予小公司優惠、淡市時延遲拍賣等,都是為了增加拍賣頻譜收入,卻成了「電訊霸權」的幫兇。相反地,增加頻譜供應量和引入更多競爭,才是保障消費者在電訊市場利益的不二法門。


作者為克萊姆森大學經濟系副教授

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