Monday, March 18, 2013

有斷估無評估的再培訓計劃 (財政預算案的兩大啟示.二之二)


2013年3月12日
徐家健 經濟3.0

兩周前公布的財政預算案,有「一出一入」兩個極具代表性的數字:一入,是比預期足足多了60億元的430億元印花稅,昨文的結論是,取消印花稅可減輕政府三更窮、五更富的財政狀況;一出,是把150億元注資到每年開支7億多的僱員再培訓局,今天想討論的是,再培訓計劃的運作和成效。

150億元不是小數目,加上再培訓局原有的30多億元流動資產,要應付每年逾7億元的開支,再培訓基金只要每年大概有4厘回報,便可以千秋萬世地營運下去。

自二次大戰後,美國大學學位的回報率每年超過15厘,股票投資亦差不多有7厘;過去十年,外滙基金的投資回報平均都有5厘,那再培訓基金呢?原來,再培訓局一直把基金的絕大部分作半年定期存款,香港定期存款的利息有多低,《信報》讀者是清楚不過的。翻查2011年審計署報告,發現原來2009年6月財務及行政委員會曾預測利率可能在年底之前上調,於是決定半年內限制再培訓局的定期存款期最長為六個月,再培訓局之後一直依循這個決定,亦沒有紀錄顯示後來有參考任何最新的經濟和利率預測,檢討基金的投資策略。

Ashenfelter's dip的啟示

這裏我要問三個問題:首先,你有現金1000萬元,會全數做6個月定期存款嗎?問題二,試想你原本每年交稅10萬大元,你會否寧願政府先充公你1000萬元成立基金,然後把基金放入年息只有1厘的銀行做定期存款,代替每年向你抽稅?最後,你又會否同意政府把你貢獻的10萬元稅收掟落鹹水海?

答案明顯不過:不、不、不!我不肯定每年花近8億元的再培訓計劃,其中有多少億是掟了落鹹水海,但我肯定沒有人知道真正的答案。回歸後,香港政府的社會項目和計劃愈推愈多,其中的成效卻只有斷估,沒有評估。

類似的職業培訓計劃在美國已有半個世紀歷史,經濟學家研究這些計劃亦超過30年。我們問的是:職業培訓計劃怎樣改變參與者的就業情況和工資?

問題簡單不過,要找到滿意的答案卻是困難重重,原因是沒有平行宇宙,我們永遠無法知道培訓計劃的學員如不參與計劃,他們的就業情況會是如何。試想,一個60出頭的看更阿伯,當夜更時愛一面喝咖啡提神、一面「蛇王」看法國電影,品味中產;但因為實施最低工資,工作被年青力壯的護衛員取代。參加再培訓計劃後,收入與沒有接受再培訓的曾師長怎樣比?我們不能就此認為再培訓計劃導致品味中產的中年人工資大跌吧?

那麼,比較看更阿伯受訓前後的工資就可以嗎?要比,當然可以,問題是阿伯不是被炒也不會參加再培訓,而即使再培訓局舉辦無關痛癢的「杜魯福與高達的電影比較」課程,阿伯看完電影後遲早還是可能會找到另一份工作的,但我們能因此以「欣賞法國電影提升看更競爭力」作結論嗎?喜歡喝紅酒的著名經濟學家Orley Ashenfelter三十多年前發現工人培訓前工資顯著下跌的現象,行內稱之為Ashenfelter's dip。為免被簡單數據誤導職業培訓與工資的因果關係,三十多年間經濟學界用上了不同的統計及實驗方法去評估公營職業培訓計劃的成效,發現培訓計劃對參與者的幫助十分有限,對低學歷的年青人更是毫無用處。

學前教育是最佳職訓

香港再培訓計劃會比美國的有效嗎?再培訓局每年公布計劃成效數字,只有學員在不同行業的就業率,以這些數據來衡量培訓計劃的成效,無疑斷估。

類似計劃在美國失敗的原因是,參與培訓計劃的學員本身就有學習問題,特別是來自貧苦家庭兼學歷低的學員,自小缺乏如集中力和工作態度等軟性技能的培養。

不同的技能是環環緊扣的,在社會資源有限下,芝大老師兼諾貝爾獎得主赫曼(James Heckman)近年大力倡議:學前教育是最有效的職業培訓。順帶一提,跟教院學者想法不同,赫曼認為,研究貧富懸殊與智商或性格遺傳的關係十分重要,人力資源培養、基因和環境的影響是互動的(gene-environment interactions),了解這些先天因素,於是對制訂公共政策有莫大裨益。沒有讀過赫曼的研究,教院學者也應聽過因才施教吧【註】?

因才施教,愈早教愈有效。要動用公帑培養人才,把150億元注資再培訓局非明智之舉。

註 周基利《教育與貧富懸殊的研究》,2013年3月4日《信報》。

作者為克萊姆森大學經濟系副教授

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