Thursday, March 28, 2013

頻譜重拍利與弊 (頻譜拍賣真的促進市場競爭? .二之二)


2013年3月26日
徐家健 經濟3.0

不容易否定香港從來沒有高地價政策這回事。試想,如果今天政府建議三年後收回市面上部分租出批出的土地重新拍賣,其中包括三分一個太古城和美孚新邨,對樓市有何影響?

收回土地重新拍賣固然是個極端的比喻,雖然《無線電頻譜政策綱要》只是一份不時檢討及修訂的常設文件,但當提及頻譜使用權時,文件強調「有關人士不應對牌照或指配期獲得續期,或對牌照或指配期獲得續期的優先權,有任何合理期望。」然而,業界人事卻聲稱港府過往的政策是只要電訊商有充分利用頻譜便獲續牌,四大電訊商於是聯署要求召開聽證會向立法會解釋重新拍賣頻譜的利弊。

頻譜再分配的外國先例

昨天談及「高頻譜價政策」與「高地價政策」無異。生產過程中任何「中間投入」(intermediate input)的成本增加,最後都會部分、甚至全數轉嫁到消費者身上,可供建樓的熟地供應對樓市的影響如是,頻譜供應對提供電訊服務的影響亦如是。今天社會才討論「重拍頻譜的利與弊」,反映了三年後重拍與否,原來尚有討論空間。「重拍與否」這樣的不確定因素已是現今頻譜政策的一大弊病;中間投入的供應變得不穩定,只會削弱生產商的投資意欲,包括中移動的各電訊商對重拍頻譜的態度是容易理解的,以陰謀論去臆測港府動機,對分析重拍頻譜的經濟效果亦幫助不大。

重拍頻譜的爭論,其實不是香港獨有。頻譜拍賣始於上世紀90年代,隨着不少在90年代初分配的GSM牌照15年後在歐洲各國紛紛到期,一些負責制訂頻譜政策的政府官員對怎樣再分配又舉棋不定,有關的政策討論在歐洲吵得比香港更激烈。

一些國家傾向以不同年期與電訊商續牌,一些國家提議把所有頻譜收回再拍賣,一些國家則採用類似香港通訊事務管理局提出的中間方案,把一部分牌照收回再分配,另一部分讓原有的電訊商優先續牌。德國、法國和紐西蘭等國家就各有不同的中間方案。

通訊事務管理局指出,拍賣為行之有效的指配頻譜方法,目標是把頻譜指配予最能善用頻譜的流動網絡營辦商,為消費者帶來更大裨益。實際上,如果拍賣的目標不是為政府賺到盡,這個說法應用在新發放的頻譜還勉強可以成立,但應用在重新分配舊頻譜,我們對其成效所知根本不多。

頻譜拍賣有三大好處:首先,價高者得容易讓最能善用頻譜的電訊商投得頻譜;第二,拍賣有助減少貪污舞弊等尋租活動;最後,拍賣收入往往比政府抽稅帶來的社會浪費為少,第三個優點,在今天庫房水浸的香港並不重要。至於尋租活動,在政策未有定案前,現在持有3G頻譜的本地電訊商和有意加入的新企業都在試圖影響政策。

在今天電訊市場的競爭環境,重拍頻譜的主要好處,是可能引入更有效率的電訊商。

規管須知好與壞

重拍頻譜亦有三個壞處:首先,借用「高地價政策」的邏輯,如果重拍的成交價高於續牌費用,部分高出的頻譜成本難免會轉嫁到消費者身上。再借用樓市的比喻,如果你正租住太古城一個單位,給你一個美孚新邨的車位有用嗎?這個看似誇張的比喻恰當與否,在於不同頻譜之間的互補關係(complemenatarity),互補可以是地域性的、或是相近的頻譜使用起來效率較高。我沒有香港的相關資料,只知美國不同頻譜的地域性互補是重要的,就如太古城單位跟太古城車位才有互補作用。

除了互補作用外,還有投資意欲:假如你知道明年業主可能不跟你再續租約,你今年會大搞裝修嗎?同樣道理,電訊商對未來頻譜的使用愈不確定,亦愈難對好像增加發射站等的投資作出決定。

互補與投資的問題,歸根究底都是合約問題。若果頻譜可以在私人市場自由租出甚至買賣,互補與投資衍生的問題都不難透過市場解決;但當頻譜交易有自由市場,重拍與否的問題根本不存在。徹底的解決方法是,拍賣時賣斷新發放的頻譜,然後容許電訊商把不同頻譜在市埸上自由組合。但當港府喜歡左規右管,規管得好就得仔細比較重拍頻譜帶來的好處和壞處。

作者為克萊姆森大學經濟系副教授

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