Tuesday, March 12, 2013

盈餘下放基金 效率不及派錢 (基金港的前因後果.二之二)


2013年3月9日
曾國平 經濟3.0

昨天探討過「基金港」出現的可能原因,亦拋出了一個未解答的問題:基金冠冕堂皇的理念背後,其實際目的到底是什麼?

舉個例說,要分析及推斷大學決策者的行為,經濟學家不會天真的去考察大學主事者的辦學理念,反而會就大學決策者的行為作出一些簡單的假設:比如說,決策者將利用有限的資源來提升自己所管理大學的世界排名。這個假設未必對,因為決策者還可能有其他目的,可是,只要能夠從這簡單的假設得出大致符合事實的推斷,就是一個有用的假設。

基金坐擁巨款,要決定的是資源如何分配。面對大量的撥款申請,基金選擇目標的基準是什麼?人皆自私,決策者當然想利用資源滿足自己的需要,無論那些資源是公有或私產:果如是,基金決策者自然會把資金投放在自己喜歡的項目、又或資助友好的政治團體、幫助一下相熟的朋友等等。例如,基金可花些錢搞個徵文比賽,得獎的可能全是自己友,寫的都可能是決策者「啱睇」的東西。

需要制度 限制自私

當然,基金的表現不會如此離譜,但不致如此,並不一定是決策者的人格高尚,最重要的原因是有制度防止這樣的行為。經濟學認為,自私本身不能保證經濟繁榮,亞當史密《原富》的主旨之一,就是如何訂立有效的制度把自私行為的破壞力減到最少,並使好處盡量發揮。同樣道理,假設基金的賬目要受監管,加上傳媒的有力監察,基金當然不敢造次,私心受到約束,基金決策者想為所欲為也不敢太過分。

不過,傳媒到底將花多少心力去尋根究底,找出基金資助項目的來龍去脈?基金的行政費用是如何花掉?若非近日傳媒揭露,市民可會知道某些基金過去的撥款有其政治考慮?司長今次大手筆注資基金雖惹來傳媒注視,但香港市民一向善忘,基金往後將繼續慢慢花掉巨款,但花費的內容如何則很可能無人理會。

即使有制度能使基金決策者不敢亂來,可有制度能完善基金的運作?基金既然不能只把錢交給自己友,另一選擇是將錢撥給類似的團體;例如,旨在幫助窮人的基金可把錢交給公益金,搞環保的基金亦可把錢交到地球之友之類的組織。

不過,基金這樣做的動機其實很低:與其把錢交到基金手上,政府何不直接把錢送到這些老字號的慈善團體手裏,而要大費周章左手交右手造成浪費?基金要有存在價值,必須證明自己跟這些團體有所不同,把錢這樣送出去,是自取滅亡。

主理代理 目標一致

由此推斷,基金的最佳選擇是少做少錯,盡量把撥款的難度提高,以示評審過程非常嚴格。不過,基金又不能把撥款門檻訂得太高,否則撥款太少,明年再問政府拿錢有點說不過去。因此,基金的支出要比投資收入要高,好讓基金的總額有所下降,下次問政府拿錢就有點理由。因此,股票回報高的日子,基金亦會闊綽一點,市況差則會手緊一點。

此外,視乎政府和傳媒的監察有多嚴謹,基金的支出亦將表現出一定程度的政治或個人色彩。

政府把運用資金的權力下放給基金,表面上看來是個主理─代理問題(principal-agent problem):主理者(即政府)想透過注資基金以達到一些社會目的,下令代理者(即基金主事者)把事辦好。不過,兩者的目標不一樣,加上主理者未能完全監察代理者的工作,主理者就必要想辦法把代理者的行為導向自己要求的方向,以達到主理者的目標。

就曾司長把盈餘下放到基金的政策看,司長跟基金主事者的的目標可能相當一致,沒有主理─代理問題:面對各團體的訴求,司長不便再增加政府儲備,但又不想把錢花掉;與此同時,基金面對掣肘,只能有限度的慢慢批出撥款。

如此這般,把錢投入基金是司長為了避免外間把他視作守財奴的批評,同時又可避免敗壞香港的財政綱紀的一石二鳥之計。

說到底,基金港的做法迂迴曲折,論效果論效率始終不及直接派錢!

維珍尼亞理工大學經濟系助理教授 

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