Thursday, July 11, 2013

Cap-and-Trade的理想與現實 (理大環境經濟會議報告.之七)

2013年7月9日

幫理大籌辦了首個環境經濟會議後,一口氣寫了六篇關於環保的經濟文章,今天寫到最後一篇,先來個溫故知新。
三周前介紹前輩兼朋友揚德爾(Bruce Yandle)提出的「私酒販賣商與浸信會教徒理論」(Bootlegger and Baptist Theory,簡稱B&B理論),指出由於市場上生產商成本不一,當一些生產成本較低的既得利益集團遇上熱衷保障「公眾利益」的有心人,他們會以道德為名與有心人組成政治聯盟,支持甚至遊說政府左規右管,以減少他們在市場上面對的競爭。在「以B&B理論分析環保政策」一文中,我曾舉出美國國家環境保護局(EPA)管制銅熔煉爐廢氣的排放和收緊小型汽油機的排放標準兩個例子說明B&B理論。揚德爾認為最經典的例子,是70年代《清潔空氣法例》(Clean Air Act)規定所有新建煤電廠一律要安裝廢氣處理器(scrubbers),這個例子亦影響了往後揚德爾對以「上限和交易」(Cap-and-Trade)控制碳排放的看法。

命令與管制式管理幫倒忙

在理大環境經濟會議裏,排放交易是個重要但較少港人認識的題目。全國首個碳排放交易試點,三周前在深圳開始運作;要增加對中國碳排放交易的認識,不妨先了解一下揚德爾對「上限和交易」的顧慮。

1977年《清潔空氣法例》中規定,新建煤電廠一律要安裝廢氣處理器,這是「命令與管制」(command-and-control)式環保管理的一個好例子。港府要兩電改變發電燃料組合,亦是「命令與管制」式的環保管理,這類規管一般容易淪為利益集團的尋租工具。

為公眾爭取清新空氣的環保團體,是B&B理論中的「浸信會教徒」;而《清潔空氣法例》中的「私酒商」,竟然是東岸高硫煤(high-sulfur coal)的煤礦工人。要空氣清新,本來簡單制訂排放標準已足夠,毋須政府干預發電廠的經營方法。如發電廠採用美國西岸出產的低硫煤(low-sulfur coal),根本不用安裝昂貴的廢氣處理器。

新規例推高了原本價格較低的高硫煤需求,東岸煤礦工人自然得益;昂貴的廢氣處理器增加了發電成本,市民被迫要「捱貴電」;至於空氣質素,當煤電廠安裝廢氣處理器後並轉用高污染的高硫煤,空氣質素的改變可想而知。

要減少空氣污染或溫室氣體排放,採用「產權與市場」式環保政策,比「命令與管制」式管理應相對較理想。以減低酸雨危害為例,「上限和交易」先設定各地區每年排放二氧化硫(SO2)的總上限,然後把排放的產權以配額形式分配到市場上去,再由有需要排放二氧化硫的公司自由轉讓,多排的便須多購配額,少排的則可出售配額圖利,配額價格由市場決定。「上限和交易」的好處是,環保之餘又能提供經濟誘因,以減低生產和排放的總成本。

產權與市場式政策方向正確

揚德爾對以「上限和交易」減少碳排放的顧慮,一方面是溫室氣體排放是全球性問題,於個別地區推行只會令高碳排放的生產轉移到別的地方。另一方面是「上限和交易」有其政治成本:核電廠等低碳排放企業是支持該政策的「私酒商」,而原本高碳排放企業又會不斷遊說政府免費大量給予排放配額。在現實政治環境,排放配額往往是按以往的排放紀錄免費配給,於是原本高碳排放的企業會獲得較多的配額。當企業預期排放愈多免費配額愈多,碳排放在「上限和交易」推行前只會有增無減。

中國的「上限和交易」,碳排放配額目前正正是免費配予各企業,揚德爾的顧慮不無道理。揚德爾傾向以劃一稅制減少污染或溫室氣體排放,免得個別利益團體在政策上鑽空子。我同意揚德爾的顧慮,但我更要強調「產權與市場」式環保政策仍比傳統的「命令與管制」式環保管理優勝得多。現實中「上限和交易」的缺點,是可以透過公平拍賣配額等市場機制來克服的。

產權與市場式環保政策方向正確,處理固體廢物如是,處理污染物或溫室氣體排放亦如是,這是我在理大環境經濟會議中最希望與其他參與者分享的經驗。

作者為克萊姆森大學經濟系副教授

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