Monday, September 23, 2013

致命的監管

2013年9月23日

9月12日,友報頭條標題〈海天堂龜苓膏無龜,發霉照賣〉,發揮了私人傳媒的巨大影響力,全港熱烈聲討大俠龜「零」膏;同日,食物及衞生局局長高永文表示,食物安全中心已經派員到海天堂門市巡查和抽取樣本進行測試,亦實現了差點被遺忘了的香港速度。9月13日,同一報章頭條標題〈海天堂爆退龜券潮〉,卻又盡顯了比香港速度還要快的自由市場反應。

性命攸關不代表規管有理

9月17日,報道指出,龜苓膏連鎖店負責人一方面引用一份理大研究報告,反駁之前城大檢驗結果,一方面入稟高等法院控告「爆料人」誹謗並要求索償,這都說明了自由市場上事實真相的難求,以及商業世界裏言論自由的局限。最後,到了9月18日,高永文局長終於宣布化驗結果,指出海天堂龜苓膏沒有霉菌。奈何龜苓膏新聞頭條不再,只淪為標題為〈抽海天堂兩樣本化驗 食安中心捱轟〉的普通港聞一宗,再一次證明市場上真相不易求。

從前香港政府的傳統智慧是,市場可以辦到的,政府都不干預;難題是,市場不能辦到的,政府要干還是不要干?有人希望不老不死,奈何市場上沒有長生不老藥,一般人不會認為這是市場的失敗(market failure)而要求政府干預;但同樣是性命攸關的,為什麼不少市民卻堅持在食品及藥物安全問題上,政府要介入規管?

簡單來說,原因是支持政府干預的只知市場失靈,而漠視政府也會失效(government failure)。過去十多天的龜苓膏風波事態發展,是分析食品及藥物安全的極佳例子。市場的確不是完美的,一些產品的質素不是消費者一看便清楚,而生產商卻有誇大吸引顧客的誘因,傳媒、專家,甚至內幕消息人士的意見,在自由市場上不一定可靠,但這並不代表政府監管必定更有效。高永文局長就龜苓膏事件反應的迅速值得一讚,高局長一直民望高企不無道理;但局長再迅速,亦快不過大批手持龜苓膏禮券要求「回水」的消費者,更快不過一直走在政府前面的傳媒。

香港衞福局一直有高民望的局長,亦有不久前才修訂的《商品說明條例》。但是真是假,喜歡與否,主導這次龜苓膏風波事態發展的一直都不是政府。

從鮑士民效應看監管失敗

要分析政府應否干預、如何干預,要知道政府干預的實際效果。就保護消費者生命安全的各種政府監管,芝大經濟學家鮑士民(Sam Peltzman)做過不少研究工作,最為人熟悉的一項研究是指出美國政府強制駕車司機佩戴安全帶後,整體交通意外的死亡率沒有明顯減少,原因正是大名鼎鼎的「鮑士民效應」:當安全措施減少了死亡的危險,駕駛者在冒險的成本下降後,會採用較冒險的行為。結果是,佩戴安全帶後交通意外中司機的死亡率下降,但意外中行人及電單車司機的死亡數字卻上升。【註1】

無辜行人在交通意外中身亡,強制性佩戴安全帶可算是致命的監管。在美國致命的監管又豈只一項?較少行外人知道的是,鮑士民關於藥物安全的研究。1962年,美國食品及藥物管理局為了加強對消費者的保護,大大增加了新藥物在推出市場前的各種測試要求。鮑士民發現,這項管制不但數以年計地延誤了不少能救人一命的藥物推出市場,在藥物生產成本及風險上升下,藥廠更放棄了一些藥物的研究。過度嚴謹的藥物安全法例,對市民的整體健康影響得不償失,是一項更致命的政府監管。【註2】

從高斯到張五常這些經濟大師,主張的都一直是:市場不能辦到的,政府要考慮幹不幹。要仔細考慮,是因為如鮑士民一次又一次發現,市場不能辦到的,政府有時會辦得更差。

註1 Peltzman, Sam. "The Effects of Automobile Safety Regulation." Journal of Political Economy, 83(4), August 1975: 677-725.

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