Monday, September 30, 2013

減廢─收費.咁計

2013年9月30日
徐家健 經濟3.0

可持續發展委員會主席陳智思上周公布,委員會正式展開一連串名為「減廢─收費.點計?」的公眾討論會活動,並開始就廢物收費徵詢市民意見;同日,委員會發布了一份40多頁紙的《誠邀回應文件》。坦白講,這份文件做得算是不錯。該文件一方面提供了一些香港廢物問題的背景資料,另一方面亦解釋了關於家居廢物四個需要徵詢公眾意見的主要議題:(1)收費機制;(2)收費計劃的涵蓋範圍;(3)收費水平;以及(4)廢物回收。

其中最重要的是,收費機制的問題。問題是這樣的:您會選擇哪種收費機制?

(一)個別廢物產生者使用預繳式專用垃圾袋盛載廢物,每次於容許時段內送到指定的收集點,如大廈垃圾房或政府的垃圾收集站,棄置過程會被監察;或

(二)物業管理公司收集廢物,並按整幢樓宇所棄置廢物的總重量向政府繳費,物業管理公司需與居民商議額外的安排,以按量收費原則共同承擔費用;或

(三)物業管理公司收集廢物,並按整幢樓宇所棄置廢物的總體積向政府繳費,物業管理公司需與居民商議額外的安排,以按量收費原則共同承擔費用;或

(四)其他,請列明:______

有留意我寫關於環保經濟學文章的讀者都知道,我一直都是支持廢物收費的。至於以上三個方案,其實各有長短,但我的答案是(四)。是的,如陳智思表示,廢物收費是希望以經濟誘因改變市民生活習慣,盡量減少製造廢物,但我對「廢物收費的最終目的並不是收回成本」的說法有保留。在列明和解釋我的選擇前,先向大家介紹經濟學者在這個問題過去近20年的研究成果。

其他地區實施都市固體廢物收費的成效

《誠邀回應文件》中的附件三提供了其他地區實施都市固體廢物收費的情況,但文件不足之處是,只說明情況而沒有系統地分析成效,僅有的是,第10頁圖5中南韓和台北的例子【圖】,文件對這圖表的解讀是,「南韓於1995年實施廢物收費制度數年後,人均廢物棄置率下降了40%,2011年的台北市人均家居廢物棄置率比2000年(即當地實施廢物收費制度當年)下降了65%。」問題是,圖表沒有顯示南韓在1995年前的數據,因此,我們很難確定廢物棄置率的下降趨勢是否在實施廢物收費制度前已形成。台北的例子,正好說明在實施廢物收費前的1995至97年間,家居廢物棄置率根本已一直下跌。由於廢物收費制度的推行是市民愈來愈注重環保的後果,單靠觀察實施收費制度後廢物棄置率的改變,我們容易高估廢物收費制度的成效。

經濟學界過去近20年分析廢物收費制度的成效,結論是市民對收集廢物這種服務的需求彈性(demand elasticity)十分有限。分析類似方案(一)收費機制的結果,是需求彈性一般在0.3以下:即收費每提高10%,只能減廢少於3%,其中一項分析南韓數據的研究,推算結果是需求彈性只有0.15【註1】。

另一個較全面的分析是維珍尼亞大學區在1992年推出每個32加侖垃圾袋收0.8美元的收費制度後,雖然廢物的體積大幅減少了37%,但實際廢物重量的下降其實只得14%,原因是當地居民為減少付費把廢物緊緊的擠滿垃圾袋。更有趣的發現是,這14%的「減廢」中,大概有三分一是真的源頭減廢,另外三分一去了循環回收,最後的三分一估計是非法棄置。結論是,維珍尼亞大學區人口對收集廢物的需求彈性只有約0.08,由於減廢效果有限,而廢物收費行政成本不低,廢物收費的總成本高於把所有環保好處加起來的總和【註2】!

建議採取混合收費模式

縱使廢物收費的最終目的不是收回成本,減廢始終不能不計成本,否則,強制人類過回原始生活,甚至消滅所有人類便最能大幅減廢。在地少人多的香港,堆填區的成本比外國高,因此,即使收集廢物的需求彈性低,適當的廢物收費還是可能做到合乎經濟效益的。

我的建議是以方案(一)為基本方案,但由於各人對方案(一)帶來的不便感覺不一,住戶有權集體決定透過物業管理以整幢樓宇為單位向政府繳費,至於以總重量或總體積付費要看哪一個行政成本較低,外國的經驗是不同的收費機制效果分別不大。成效方面,政府是不用過分擔心在住戶層面上減廢的誘因較間接,因為我們相信物業管理公司與居民之間能透過商議達致最符合他們利益的安排。

最後是收費方面,政府可考慮每月向所有住戶免費派發一個基本數量的專用垃圾袋,這樣既可減輕基層市民的負擔,同時亦可減少非法棄置帶來問題。

圖 http://www.susdev.org.hk/share/pdf/MSW_IR_CHN.pdf

註1 Hong, Seonghoon. "The Effects of Unit Pricing System upon Household Solid Waste Management: The Korean Experience." Journal of Environmental Management, 57(1), September 1999:1-10.

註2 Fullerton, Don and Thomas C. Kinnaman. "Household Responses to Pricing Garbage by the Bag." American Economic Review, 86(4), September 1996: 971-984.

作者為克萊姆森大學經濟系副教授、香港理工大學會計及金融學院客座副教授
http://www.facebook.com/economics3.0

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