Tuesday, November 19, 2013

政治歸法律 環保政策失誤?

2013年11月19日

兩年前美國最高法院處理一宗控告電力公司的大案,法官在結案陳詞這樣解釋他的判決:The expert agency is surely better equipped to do the job than federal judges, who lack the scientific, economic, and technological resources an agency can utilize in coping with issues of this order.【註】。

這位美國法官似乎同意李國能大法官那句「法院不是解決社會好多複雜問題的地方,解決這些問題的地方在政治舞台」,而他的解釋亦十分簡單:法官欠缺在科學、經濟及技術上的專業知識,監管機構的專家因此比他們更適合處理案件中的爭議。究竟,結案陳詞中提到的是哪一個監管機構?案件中的爭議是什麼?政治歸法律究竟又有什麼問題?

政治問題原則規定 政治歸政治

十年前左右,美國5間電力公司與8個州政府聯同3個環保組織對簿公堂。American Electric Power Co., Inc. et al. v. Connecticut et al.一案中,辯方的幾間電力公司不但為全國提供了四分一電力,亦是美國碳排放的主要企業,控方於是指出,辯方加速全球暖化威脅公共衞生及福利,因而觸犯了侵權法中的公眾滋擾,並要求辯方要為碳排放設限。

這宗案件最初由美國地區法院處理,經過短短一年,地區法院以「政治問題原則」(Political Question Doctrine)為理由裁決不予審理。「政治問題原則」者,「政治歸政治」也:美國憲法表明法院不是解決政治問題的地方,因此限制司法機構審理政治問題。地區法院當時的判詞還指出,要解決空氣污染問題,法院要平衡減少空氣污染和加快經濟發展帶來的各種利益,而平衡這種種利益的地方,必須有廣泛民意代表。

地區法院這個「政治歸政治」的裁決,卻被美國第二巡迴上訴法院駁回。上訴法院認為,空氣污染不是政治問題,並指出負責的監管機構環境保護局(Environmental Protection Agency)當時還未定出任何有關溫室氣體排放的規定,因此有民意基礎的立法機構制訂的《清潔空氣法例》(Clean Air Act)並不適用,官司惟有要打到上最高法院。

最高法院又駁回上訴法院的裁決,理據是雖然環境保護局當時未為溫室氣體排放作出規管,但《清潔空氣法例》其實在立法的一刻,國會已經把規管溫室氣體排放的責任委託給環境保護局,這個對監管機構的授權於是取代了普通法的一般應用。擾攘了7年時間的法律訴訟,最高法院的裁決支持政治最終還是歸政治。

上訴、駁回、再上訴,這宗關乎環保的法律訴訟夠複雜嗎?還未算!最高法院這次的裁決,其實還留下一條尾巴:法院提出假如控方認為環境保護局規管碳排放不力,可透過司法覆核向環境保護局問罪。原來在2003至2010年間,美國政府花費了超過1400萬美元法律費用資助控告環境保護局。但如果你認為美國的司法制度只針對公營監管機構偏袒私人企業,你便大錯特錯。

政治歸法律增規管成本

其實早在上世紀90年代起,美國開始流行「以訴訟來規管」(Regulation by Litigation)這個新規管模式。以訴訟來規管,就是政治歸法律,90年代末,環境保護局控告7間電力公司的燃煤發電廠過渡排放氧化氮,最後每宗訴訟的和解協議,都涉及數以千萬美元計的罰款和更大金額的環保投資。

曾為美國政府擔任不少公職的同事揚德爾(Bruce Yandle),十多年前起便對此「政治歸法律」的規管模式作出批判。揚德爾的看法是,以訴訟來規管不但繞過了傳統有廣泛民意代表的立法程序,龐大的罰款及訴訟費用最終亦只會轉嫁到消費者身上,更重要的是,訴訟的難測大大增加了往後的政策風險,使電力公司作重大投資時如履薄冰。

回顧美國兩宗控告電力公司的法律訴訟所牽涉的時間之久和金錢之多,得出的結論是「政治歸法律」的規管代價不菲,由欠缺民意授權的法律界通才,主導規管專業能否適當地平衡各界利益亦是一大問號,以難測的訴訟結果規管經濟活動,更會因政策風險大增而不利投資。

美國人做錯的,香港人不要跟。


作者為克萊姆森大學經濟系副教授、香港理工大學會計及金融學院客座副教授 

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