Tuesday, November 26, 2013

反煙運動政治經濟啟示

2013年11月26日

昨文《經濟學如何看反煙》釐清了一些似是而非的反煙論據,苦口婆心是希望支持反對加煙稅的雙方討論起來有個譜。但人微言輕,研究政治經濟學的我怎會不明白這是「知其不可而為之」?

今天我回到地球,跟大家討論一下現實世界中反煙運動的政治經濟。原來,「反煙」和「環保」的政治經濟有不少相似的地方。

周日不賣酒創雙贏

在本欄分析環保政策時,曾向讀者介紹過朋友揚德爾 (Bruce Yandle) 發明的 「私酒商人與浸信會教徒理論」 (Bootleggers and Baptists Theory):私酒商人純為個人利益支持禁絕合法賣酒,虔誠教徒基於宗教理由反對周日賣酒。揚德爾的邏輯是,由於政府規管對各有所長的生產商影響不一,當遇上一些熱衷於保障「公眾利益」的利益集團 (浸信會教徒) ,部分生產商 (私酒商人) 會在政治上有意無意地配合這些利益集團,支持政府增加規管來減少市場競爭。限制「周日不賣酒」的雙贏,既有「浸信會教徒」的成功爭取,亦有「私酒商人」的更多利潤。

回顧環保的經典例子,是美國《清潔空氣法例》規定所有新建煤電廠一律要安裝昂貴的廢氣處理器。政治上雙贏的得益者,其一是能夠成功爭取的環保團體,其二是可以保住飯碗的東岸高硫煤煤礦工人。但政策失敗之處,是因為安裝廢氣處理器成本不菲而市民要迫住捱貴電,而煤電廠被迫安裝廢氣處理器後棄用西岸出產低污染的低硫煤對環保亦無益處。

重溫反煙的例子,有大煙草商菲利普莫里斯(Philip Morris)聯同反吸煙人士,以保障市民健康為理由支持食品及藥物管理局管制煙草公司推銷香煙,管制的市場效果是限制新對手與既得利益者競爭。但煙草業最經典的例子,其實是「以訴訟來規管」(Regulation by Litigation)的一宗大案。

大煙商與州府達協議

上星期提及過兩個關於環保政策「政治歸法律」的訴訟個案,更轟動的訴訟是一宗耗時超過五年的反煙大案,訴訟結果是美國46個州與四大煙草商在1998年達成了牽涉超過2000億美元賠款的「煙草大和解協議」(Tobacco Master Settlement Agreement)。

要誤導煙民的煙草商向健康受損的煙民賠償聽起來合情合理,其實和解協議的實際金額是按煙草商往後收入定出來的,與過去被誤導的煙民受害多少無關,而且這些費用新進場的煙草商也要一同分擔。

從法律的觀點看,和解協議表明免去煙草商的侵權賠償責任。從經濟角度看,這估計是2000億美元的金額不是給受害煙民的賠款,而是上繳各州政府的稅。

說和解協議是「以訴訟來規管」,除了因為協議規定煙草商以後要年年按收入「進貢」州政府,協議還進一步限制所有煙草商的推銷手法。於是,和解協議的客觀效果是煙草商因為成本上升而要大加煙價【圖】,原來準備進場的新煙草商卻會因為協議定下的進場門檻而卻步。這樣「以訴訟來規管」,揚德爾認為是和解協議協助既得利益的大煙草商,延續他們的寡頭壟斷聯盟。相比一般侵權賠償案,大煙商與州政府這次雙雙成為贏家。

所謂「政治歸法律」,在司法相對是獨立的美國,得出的規管結果亦離不開利益集團政治角力,只是角力後一般煙民以後要捱貴煙,他們作為消費者的利益因此被忽略了。

本港沒有本地煙草商,卻有本地私煙販。以揚德爾的理論分析複雜的環保政策,未必是路人皆知;但用浸信會教徒和私酒商人來比喻香港的煙委會和私煙販,相信卻是乎之欲出。至於私煙販賣背後的犯罪組織在港有沒有什麼政治影響力,我就不得而知了。

作者為克萊姆森大學經濟系副教授
香港理工大學會計及金融學院客座副教授

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