Tuesday, December 24, 2013

福利主義與移民社會水火不容

2013年12月24日

「為什麼來者不拒的自由移民政策在1914年前大受歡迎,今天卻落得被人人喊打?…… 因為歡迎新移民來努力工作是一回事,容許新移民來享受福利卻是另一回事,這是魚與熊掌的難題。你要福利社會,又要保證每個居民不論工作與否都能享有最低限度的收入水平和生活條件,社會是沒有可能兩者兼得的。」【註1】說這番話的人,當然不會是一手扶貧一手推人口無上限的政務司司長。但佛利民這一番話,相信要擔起這個不可能任務的司長最能深切體會。

扶貧難,是因為政府做不了聖誕老人便要面對扶貧隱性稅(implicit tax)的問題;扶貧政策愈講針對性,隱性稅的稅率便愈高。100%的隱性稅,連當年經常與佛利民辯論的凱恩斯學派領軍人物托賓(James Tobin)亦同意會造成不必要的浪費和道德敗壞。100%的綜援隱性稅,害辛勤工作的綜援戶「勞而不獲」,是規定綜援戶只准做義工、歧視基層勞工的不義劣政。100%的綜援隱性稅,累不能工作的綜援戶被質疑「不勞而護」,「綜援養懶人」、「社會寄生蟲」等標籤於是不脛而走。當日漸高漲的本土意識遇上「來港7年才可申領綜援是違憲」的法庭裁決,「寄生蟲」的歧視言論頓變成「蝗蟲」更歧視的言論。現在合資格領綜援的新移民,面對歧視基層勞工的100%隱性稅應如何自處?

從福利磁石到福利改革的經驗

美國的經驗是這樣的。70年代,美國新移民領取社會福利的機會率一直比本土生的美國人低。但這個趨勢在90年代逆轉了:每100個土生的美國人就有7.4個需要接受類似香港綜援的社會福利金,而新移民的相對數字是每100個新移民有就有9.1個。其他非現金的福利(如食物券、醫療輔助計劃等),新移民與土生者的福利差距(immigrant-native welfare gap)更大。統計數字還指出,這些新美國人不但較大機會領取社會福利,他們需要社會福利援助的時間亦較長,「福利磁石」(Welfare Magnet)的論述於是開始流行起來。

於是,1996年美國政府通過了《個人責任和工作機會協調法案》,規定非公民在移居美國的頭5年不得領取由聯邦政府提供針對低收入家庭的社會福利。研究移民問題多年的哈佛大學經濟學家Borjas指出,儘管一些個別州份代替聯邦政府出錢為新移民繼續提供社會福利,全國非公民領取福利的個案還是大跌。一個有趣的發現,是雖然不少新移民失去申請政府醫療輔助計劃(Medicaid)的資格,但他們的醫療保障卻沒有顯著減少,原因是這些沒有參加政府醫療輔助計劃的新移民,找到有顧主資助醫保的新工作,從此自力更新。【註2】

更多新移民在失去申領醫療輔助計劃的資格後選擇自力更新,原因是參加這個福利計劃須先通過入息審查,令參與者要面對超過60%的隱性稅。60%的Medicaid隱性稅令部分美國新移民選擇放棄工作,100%的綜援隱性稅怎樣改變香港新移民的工作熱誠可想而知。

取回審批權和減低隱性稅的取捨

隨着非法移民數字不斷增加,移民問題一直是導致美國兩個主要政黨爭拗不斷的議題。不久前美國傳統基金會便發表了一個研究報告,估計特赦非法移民會為政府帶來整整5.3萬億美元的社會福利負擔。不難想像,這個研究報告發表後受到各方傳媒大肆批評,認為它高估了新移民領取社會福利為政府帶來的負擔,亦低估了他們對庫房稅收的貢獻。

香港終審法院的估計是,讓來港未滿7年的新移民申領綜援,只會為政府帶來微不足道的財政負擔。按2001至2002年的標準,給予新移民綜援只需7億元左右。7億元的估計數字是多是少近日在香港引起不少爭議,但我認為除了政府未來對綜援開支的承擔能力,更重要的問題是如何令社會改變「綜援養懶人」的觀感。不能再學90年代的美國政府減少對新移民的福利資助,港府只有兩個選擇:其一,取回單程證審批權,並優先處理經濟條件較好的申請人;其二,改革綜援制度,增加豁免計算工作入息來減低綜援隱性稅對工作熱誠的不良影響。前者政治上有難度,後者經濟上成本高。但假如後者令福利開支大增,一日真的把政府推向財赤邊緣,到時的政治環境已是不可同日而語了。

註1:原文為 "Why is it that free immigration was a good thing before 1914 and free immigration is a bad thing today? … Because it is one thing to have free immigration to jobs. It is another thing to have free immigration to welfare. And you cannot have both. If you have a welfare state, if you have a state in which every resident is promises a certain minimal level of income, or a minimum level of subsistence, regardless of whether he works or not, produces it or not. Then it really is an impossible thing."

註2:Borjas, George J. "Welfare Reform, Labor Supply, and Health Insurance in the Immigrant Population. " Journal of Health Economics. 22(6), November 2003: 933-958.

作者為克林信大學經濟系副教授
香港理工大學會計及金融學院客座副教授

No comments:

Post a Comment

與蕭局長 談貧富懸殊 免費早餐: 梁天卓

免費早餐: 梁天卓 與蕭局長 談貧富懸殊 2017-06-23 傳媒、KOL以至政府官員都喜歡引用堅尼系數。這是個看似簡單但其實不易明白的指數。讓我簡單解釋一下,該系數的數值是在0至1之間,0代表收入分布絕對平均,1則代表收入完全集中在極小數的人手上。指數看似簡單在...