Friday, January 24, 2014

低收入補貼的四點補充

2014年1月24日

昨天以一個4人家庭為例子,解釋《施政報告》推出的低收入家庭補貼政策(下稱計劃)的影響有限;篇幅所限,有些細節未及探討,今天要補充一下。

一、做多啲和做唔做的分別

談勞力供應,經濟學上有所謂intensive margin和extensive margin之分,前者是指多做一點或少做一點的變化,後者指的是加入或離開勞動市場的決定,兩者大有分別。

昨天的例子假設一家之主有一定的時薪,可以任意選擇工時;現實中不少工作時數固定,計劃的影響主要看的因此是「做定唔做」的分別。若果非綜援家庭一家之主收入不足1.44萬元,津貼等於加人工,對另一位一家之主的勞力供應沒有影響。若果家庭沒有人工作,津貼等於令人工不夠1.44萬元的工作吸引一點,但由於跟1.1萬元不用工作的綜援資助相差不大,因計劃的出現而投入勞動市場的綜援家庭相信不多。

二、防貧帶來的扮貧效果

《施政報告》中指出收入稍高於上限的都能領取津貼,且假設稍高的定義為1000元。若果我一家4口月入1.55萬元,剛好「爆煲」,算不上貧窮人口又不能拿取津貼,如何是好?

我會請求老闆減薪1100元,我的月入加上津貼就有17000元,勞資雙方合共「賺」了3700元(即我一家收入增加2600﹝17000-14400﹞元,老闆則節省了1100 元工資,合計即「賺」了3700元)。若遇着一個衰老闆,我可能要接受分賬的安排,減薪至1.35萬元,老闆多分一點,我的人工只有1.6萬元,但仍比沒有津貼優勝。

老老實實,減薪無犯法,這樣的減薪安排絕對處於灰色地帶,難以入罪,調查起來又要用上大量的人手。就算人工上不做手腳,正如梁天卓兩天前指出,勞資雙方亦可以在工時上大做文章,每個月多「做」數小時工以達工時要求。

三、津貼歸宿益老闆

就算勞資雙方一樣誠實,津貼亦有另一個未必人人喜歡的宏觀效果。稅收有所歸宿(tax incidence),指的是徵稅的影響視乎供求彈性,一般不會只影響買賣的其中一方;同樣道理,低收入津貼亦有津貼歸宿(subsidy incidence)的效果。

我開餐廳請了數個月薪1.4萬元的廿四孝老豆,發現計劃令員工多了2600元的收入,我這個奸商會作何打算?若果人人扣2000元人工(只要不違反最低工資條例),幾位員工的收入連津貼只有1.46萬元,其實都比以往好,員工未必會走;若果員工面對的競爭不大,議價能力較高,我會讓步只減500元。

根據《施政報告》,計劃每年要花30億元,其中有多少會落在大中小企的老闆手上?勞資雙方受益沒有什麼問題,但說政府將30億元交到貧窮戶手上,則有點誤導了。

政策對勞工供應的影響愈大(即供應愈有彈性),市場工資下降愈多,受惠於津貼的員工總收入增加愈少,而津貼落入老闆袋的比例愈高。計劃面對的是個「兩難」問題:要30億元大部分落到貧窮家庭的袋,政策對工時和加入勞動市場的影響要近乎零;要政策明顯增加工時和鼓勵貧窮戶加入勞動市場,30億元的津貼大部分又會益咗老闆!

四、計劃的兩個必然效果

計劃的最大作用是,把部分家庭從貧窮線下拉上來(不過,一些原本不貧的家庭,會因扮貧致使其收入低於貧窮線),實在將一些家庭由貧轉為不貧,有數得計,可轉化為「政策令X個家庭脫離貧窮線」的政績。至於這種脫貧效果是否有意義,就視乎你是否認同這條相對的貧窮線了。

計劃複雜,又要收入審查加上工時審查,手續絕不簡單。計劃的防貧效果不知有多明顯,公務員和社工卻肯定因計劃而得益不少!

假設一如政府所料,未來有20萬個低收入家庭申請津貼,再假設一位社工全職照顧這類家庭,每年能處理及跟進400宗個案(相信有高估),社會因計劃而要多請500名社工(或100名社工做5年,如此類推),保守估計社工平均月薪1.5萬元,因計劃而來的「社工成本」就有9000萬元。

計劃複雜,又要收表格又要審核工時,相信政府要為此增加人手,又保守估計有關部門得以擴充多100人以一年時間處理個案,以每位月薪2萬元計,因計劃而來的「公務員成本」就有2400萬元。

計劃派發30億元,每年社會的成本隨時數以億計,值唔值?

福利政策愈有「針對性」、愈在已有的制度上架屋疊床,扶貧的效果愈小,各種尋租的機會就愈多。成立了的制度不易取消,加上香港的大小利益集團愈見壯大,香港未來的福利政策能否「化繁為簡」?抑或會進一步「添煩添亂」?

維珍尼亞理工大學經濟系助理教授

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