Wednesday, March 12, 2014

財赤源自生養眾多和大興土木?

2014年3月12日

上周政府化身未來戰士,發表了一份接近300頁的報告,為香港於不久將來出現的結構性赤字作出警示。根據政府推算最壞的情況,假如香港經濟在兩年後步入衰退,而主要的經常性開支仍然按歷史趨勢增長,那麼,結構性赤字亦將在數年後出現,財政儲備更會在2021/22年度耗盡,政府在往後的日子便需要長期以借貸度日。

這些數字無疑十分嚇人,但要留意的是,正如欄友徐家健在前天的文章指出,政府的支出其實可升亦可跌,10年前經濟不景氣時,政府大幅削減公務員薪津便是一例。

先旨聲明,我是支持政府審慎理財和控制開支。不過,政府在回歸以來累積了大量儲備,代表了過去十多年政府的收入是高於支出,單以回歸以來的收支趨勢作直線預測,我們是沒有可能得出結構性財赤結論的,所以,財爺在其網誌澄清長遠財政計劃工作小組是有「分拆收支的主要組成分項,逐項分析。」

我在這裏便試試把政府的支出分拆出教育和基建兩大項來分析,並提出一些疑問。

疑問一:適齡學童數目為何不會減少?

我們先看看教育的開支。這十多年來,教育局的開支佔名義生產總值的百分比一直十分平穩(大約在2.5%),但其實裏面的各項開支有不同的趨勢。

在教育局的開支裏,小學和中學教育的開支所佔比重最大,共佔超過教育局七成的支出;這兩項支出在近年其實已經有下跌的趨勢:在2004/05年度至2012/13年度期間,小學教育的支出比例由超過0.8%,慢慢下跌至0.6%左右,中學教育則由約1.2%,下跌至約1.1%。

近年小學和初中的適齡兒童數目大幅下跌可以解釋兩項開支的下跌趨勢【表】:2004/05年度小學和中學的適齡兒童數目分別有45萬和26萬,但不足10年後的2012/13年度已大幅下跌至31萬和18萬。

讀者可能會問:適齡學童數目下跌了三成,但為何中、小學教育的開支比例只下跌了不足二成?其中一個原因是學生和教師比例亦在同期下跌了約四分之一,下跌至現在約一位教師對14名學童,亦即是說教育每名學童的成本上升了。

學生與教師比例不會不斷下降,而生育率下降與人口老化應該意味着適齡學童會繼續下跌,但為何報告中預測30年後教育支出在最好(即增長最慢)的情況下,只會比現在下跌0.2%?報告中提到其預測是基於統計處2012年出版的《香港人口推算2012/2041》中的人口推算。我上網找來一看,發現政府推算2041年的適齡兒童數目與現在幾乎一樣。在過去10年適齡兒童數目下跌了三成,我是不太明白統計處預測此數字在未來30年不會有大轉變的背後理據。

疑問二:高鐵和沙中線後還有什麼大型基建?

再看看基建的開支【圖】,基建支出比例近年不斷上升,基本工程儲備基金的支出在近年升至超過名義生產總值的3%。

除了在2008至2010年兩個財政年度的非經常性資助金外,近年基建開支上升的一個重要原因是政府在公路(包括各條新鐵路)的支出大增,尤其是高鐵和沙中線的前期工作分別在2009/2010和2011/2012年度展開後。

很明顯,政府基建的開支很受個別大型基建項目影響,現正進行的多項大型基建工程的成本本已不低,而各項工程同時間進行更會搶高人工和其他的建築成本,這些都是近年基建支出急升的原因。不過,政府在其報告中預測建造物價升將令基建成本每年上升7.6%,卻令我有點疑問:在高鐵和沙中線完成後,香港的鐵路網絡將十分發達,到時候政府還可以有什麼回報不低的大型基建項目?

另外,假使政府在10年後出現結構性赤字,一些「只聞樓梯響」的基建項目會否成為政府削減開支的頭號目標?

作者為中文大學經濟系助理教授、亞太研究所經濟研究中心成員

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