Wednesday, March 5, 2014

從財政預算看政府的預測能力

2014年3月5日



上周三發生了兩則新聞,佔據了各大報章在周四的頭條。一單與新聞自由有關(我在此希望劉進圖先生盡快康復),另一單則不提也罷。大家都似乎忽略了財爺在同日其實宣布了來年的財政預算,大家亦當然沒留意財爺在上個財政年度再次估錯數:在2013/14年度,財爺當時預測將有約49億元的財政赤字,但在今年的修訂預算卻有超過120億元的盈餘,相差接近170億元。不過,要給政府一點credit的是,這已是政府近年預測成績最好的一次,因為自2009/10年度起四個財政年度,政府的預測失誤分別為620億、1220億、1190億和680億元,本年度的失誤可說是「小巫見大巫」。

政府的預測失誤源頭在哪裏?我在歷年的財政預算案找來財爺對收入和支出的預測,再以其後的實際收入和支出作對比,顯示政府預測失誤很大程度源自不能準確預測收入【圖1,紅線】,紅線顯示過去11年政府的支出預測誤差通常在10%以內。

支出預測失誤不大
這有好幾個原因,首先政府大部分支出來自公務員的薪金,一年內不會有太大上落;另外,政府近年亦利用一些會計手法增加應付額外支出的彈性,舉個例,在預算中的雜項服務支出中,有一項名為「額外承擔」(分目編號為789),此支出在近三年佔政府總支出超過10%,但政府沒有註明這項支出所謂何事,而奇怪的地方是,這項開支在其後一年的修訂預算將消失得無影無蹤,但某些部門的開支卻會離奇上升。

政府似乎可以「準確」預測開支,但對收入的預測卻無甚把握。雖然政府的收入預測和實際數額有時可以差很遠(例如在2010/11年度便低估了接近30%),但奇怪的是,近十多年來政府只有低估收入,而從來沒有高估,連一次都沒有!無證無據,我當然不會認為政府刻意低估自己的收入,但無可否認,政府在估算收入時是偏向保守。

要解釋政府的收入預測失誤其實不難,我們可把其總收入分成幾個大項來看,近年政府總收入約八成來自六個項目,分別是利得稅、個人入息及薪俸稅、印花稅、差餉、地價收入,以及物業和投資,在預測這幾項收入(佔總收入較少的差餉及物業和投資除外)時,政府的表現是不錯的,但與土地和樓市政策息息相關的地價收入和印花稅的預測失誤,卻十分之大【圖2】,近10年來政府不只一次地低估了超過一倍的地價收入。

地價與印花稅收入無力預測
政府似乎有點自知之明。在每年地價收入的預測中,它不會分列各細項的預測,而且會加上一個註腳,寫明「由於透過供申請售賣土地一覽表、私人協約方式批地及契約修訂地屬市場主導性質,因此沒有XX至XX年度地價收入預算的分項數字。XX至XX年度的地價收入總額,是按照物業市場過往整體表現和目前市場情況兩者作預算的。」

地價收入和印花稅這兩個項目是政府的重要收入來源,近年佔政府總收入的25%至30%。樓市表現的確受很多內部政策(如土地供應和「辣招」措施)和外圍因素(如美國何時減息)決定,要政府準確預測這兩項與樓市有關的收入是強人所難。這亦解釋了政府收入預測不準之謎。

財爺在宣讀預算案時預警香港最快七年後或出現結構性赤字,我相信是基於長遠人口老化和其他因素而作出的預測。
執筆時,還未有機會讀到政府的長遠財政計劃工作小組的報告,有機會再向大家分析政府有關的預測。

作者為中文大學經濟系助理教授、亞太研究所經濟研究中心成員

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