Wednesday, April 23, 2014

未有結構性財赤 先有結構性超支

2014年4月23日

港府會否出現結構性財赤,最快要7年後才有答案。香港基建的結構性超支,卻不怕風水佬呃你十年八年。從西九、港台新大樓、到蓮塘口岸等多項大型政府工程,每次數以十億的超支都是傳媒關注的新聞。近期最矚目的,莫過於連政府也稱「感到非常驚訝、意外」的高鐵工程延誤而導致可能過百億元的超支。

興建高鐵當年已是爭議多多,造價由最初395億元一年間上升至669億元,現在有傳媒估計造價可能要再增加148億元,加上因工程問題延誤通車一至兩年帶來數以十億元計的經濟損失,分分鐘令最終成本超過原先政府估算的870億元經濟利益。何解政府大型工程連連超支?

政府基本工程開支現時只佔GDP約3%,長遠財政計劃工作小組預計基建開支將會以每年7.6%增長,到30年後升至佔GDP逾7%。同欄的梁天卓曾質疑高鐵和沙中線後,還有什麼大型項目令政府陷入結構性財赤?我沒有政府專家的水晶球,但只看眼前的事實都知道,要預防結構性財赤,先得杜絕結構性超支。大白象工程主要是政治問題,經濟學的成本效益分析(Cost-and-Benefit Analysis)有時可以被利用來推波助瀾。至於對有足夠政治支持的基建工程,怎樣透過合約安排來控制成本和減少延誤,都可參考外地的經驗。

工程鬥平又鬥快的競投方式

公共採購(Public Procurement)在不少地方都是大生意,包括香港毋須負擔的軍事開支,公共採購佔先進國家的GDP可達10%至15%,因此一直是經濟學界熱門的研究題目。我當年在研究院差點便選了公路工程投標為論文題目,後來發現類似的文章已剛剛發表過才放棄。今天做梁天卓的替工,正好向大家介紹他論文老師Patrick Bajari近期的研究成果。

公路工程延誤對交通造成的影響,隨時比高鐵工程延誤帶來的不便嚴重得多。有見及此,美國政府在一些地區批出的公路合約,過期完成工程要遭罰款。所謂的A+B投標方法,是競投工程合約的公司在投標時除了造價要鬥低,還要自設期限鬥快完成工程 。但怎樣在鬥平和鬥快之間取得平衡呢?一個有效率的投標方法,是以工程延誤對社會帶來的經濟損失來決定競投時鬥平和鬥快的比重,工程延誤的經濟損失愈大,鬥快的比重便愈高。換句話,只有在工程延誤不會為市民帶來不便的情況下,傳統的價低者得競投方式才合符經濟原則。

除了鬥平又鬥快,成功投得合約的承建商假如未能如期完工,要罰;但如果在限期前完工,要獎。獎和罰的多與少亦是基於工程延誤對社會帶來經濟損失的水平來決定。梁天卓的老師Bajari分析了加州運輸部2003年至2008年批出過千份公路合約,結論是鬥平又鬥快的A+B競投合約方式,比傳統只鬥平的方式令工程進展加快了30%至40%,而工程完成的平均時間只是政府工程師原先估算的六成左右。雖然A+B競投合約方式下的工程造價一般比傳統方式的略高,但加快工程進度帶來的經濟效益遠超略為提升的工程造價,因此新的合約安排對整體社會有益。【註】

政府如何認真考慮外國經驗

直至2013年10月,高鐵已批出超過30份工程合約,合計總值超過400億元。根據政府資料,港鐵的採購和招標程序符合世界貿易組織《政府採購協定》的相關規定,而高鐵項目的合約亦採用相同的招標程序。成本控制方面:「港鐵公司已設立鼓勵節省成本的機制。於招標過程中,招標者可另行呈交效益更佳及╱或成本較低的建議方案。於建造工程進行期間,港鐵公司、其承建商、供應商及相關政府部門會進行價值工程檢討會議,以識別及評估既可節省成本而又能達致相同甚至更佳效益的機會。這些機制有助減低高鐵香港段項目的整體成本,路政署的代表亦會參與。」

高鐵究竟怎樣批出這超過30份工程合約?這超過400億元的工程合約內容究竟又是怎樣?政府資料沒有清楚指出符合世貿標準的招標過程有否考慮「鬥快」這個元素,亦沒有說明合約有否提供盡早完成工程的誘因,更沒有解釋超支由誰負責。想杜絕結構性超支,政府可先認真參考經濟學者分析外國怎樣以簡單透明的合約安排,來控制成本和減少延誤。

【註】Gregory Lewis & Patrick Bajari, 2011. "Procurement Contracting With Time Incentives: Theory and Evidence," Quarterly Journal of Economics, 126(3), pages 1173-1211.

克林信大學經濟系副教授
香港科技大學經濟系客座副教授

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