Friday, September 5, 2014

退保爭議兩大疑惑

2014年9月5日

退保爭議兩大疑惑


徐家健提到廿年前反對退保的觀點,提醒大家1990年代一場關於退保的大辯論。當年一輪報紙文章、研究討論過後,大批學者聯署反對,輿論轉向。政府最終放棄計劃,轉而推出2000年正式實行的強積金。可惜,那些年我只是個矇查查成績甚差的初中生,無緣跟進這場大辯論,對其中的針鋒相對一無所知,只有靠後來翻閱舊新聞舊文章去了解一下。

年少無知,這次退保討論對我來說是異常新鮮,新鮮得令我有兩個天真的疑惑。

退保的「退」在哪裏?

周永新教授的報告名為《香港退休保障的未來發展》(下稱《報告》),但奇怪的是,《報告》提及的計劃其實跟退休沒有什麼關係。兩年前徐家健提到他老師Casey Mulligan有關公共退休金制度的研究【註】,比較了超過100個國家的制度,歸納出了8個普遍的特色,其中包括:退休金要長者退休後才可以領取,變相鼓勵長者離開勞動市場;退保金跟長者退休前的收入掛鈎,收入愈高,金額愈大。

相反,《報告》提到的退保建議並無這兩項特色:領取老人金的資格純粹由年齡決定,跟就業情況無關;領取金額劃一,跟長者的收入高低亦無關。

若然如此,計劃對退休決定的影響較小,對有意繼續工作的長者沒有「隱性稅」的效果。補助跟退休掛鈎之弊處,在變相鼓勵提早退休,政府少了稅收的同時,又增加了福利的支出,對政府財政造成額外負擔。收入跟金額掛鈎,經濟愈好派得愈多,政府不能藉經濟增長減輕財政負擔。根據《報告》提及的退保建議,長者可邊工作邊領同一金額的資助,並無這些反效果。

公共退休金如果由退休前收入決定(像美國的社會保險制度),又會令到政府的支出難以預測。一代又一代長者的退休和去世時間不一,加上不同收入水平下退休決定又不一,每年退休金的支出因此波幅較大,充滿「驚喜」。相反,劃一金額(如《報告》建議的3000元)之下,唯一要預測的是人口變化,計劃的支出相對穩定。穩定得多,計劃的未來開支因而有數得計,在政府財政困難時較易說服市民「共渡時艱」,容許通脹比金額跑快一點(假設建議不將金額和通脹掛鈎),減輕政府負擔。

在這兩點大不同之下,跟「外國經驗」比較起來,香港的退保建議破壞力會否小一點?分析香港的退保建議,是否要強調其跟外國「隨收隨支」制度的分野,而非一視同仁?

生果金為何未「破產」?

《報告》提到計劃2026年結餘開始下跌,2041年更會「破產」,亦即需要政府增加撥款。講起「破產」,我想起生果金。除了集資的方法,退保建議其實跟生果金非常相似,同樣是「隨收隨支」的安排:生果金使費由納稅人支付,金額劃一兼由年齡決定,同樣跟就業情況和資產無關。如果香港未來的財政情況不嚴峻,政府大可少搞一些大白象工程,利用豐厚的財政儲備增加生果金的金額,不用加稅便達到退保計劃的效果,亦跟我們一直主張「派錢」的理念相同;若然未來的財政情況一片黑暗(如早前《長遠財政計劃工作小組報告》所預測),那隨着人口老化,加上政府不減少次要的支出,生果金早晚也會令政府「破產」。以「破產」為由反對退保計劃,理應一併反對生果金,以求盡早解決問題(如凍結金額,透過通脹減輕政府負擔)。

梁天卓提到將領取跟平均壽命掛鈎,我又有一個避免「破產」的天真辦法:取消強積金。僱員和僱主每個月齊齊一千幾百,十幾年來投放到手續費高回報又不見得好的基金。怨聲載道,什麼「半自由行」又無甚效果,最近提出的核心基金又被睇死得個樣。與其如此,勞資雙方不如將錢交到政府手上,投放到退保計劃之中。雖然政府的投資技巧不見得高明,但至少省下了一筆可觀的手續費。《報告》中的推算加上壽命掛鈎和這筆額外收入,又能否撐過香港老人人口比例的高峰?至於取消強積金的辦法為何天真,利之所在,聰明的大家不用我明言了。

張五常提到師父艾智仁的思考方法:「艾師的思考方法是一個小孩子的方法。好奇,什麼問題都是第一次看。再看時也是第一次看。永遠像小孩子那樣天真看問題。」模仿大師想問題,真心不明白之餘,亦希望有關退保的討論可以深入、客觀一點。

註:見本欄2012年10月16日的《從沒有資產審查的生果金到全民退休保障計劃》一文。

美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授

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