Thursday, November 6, 2014

經濟諾獎得主看公共採購合約

2014年11月6日

經濟諾獎得主看公共採購合約


再有高鐵工程延誤及超支的新聞。據獨立國際鐵路專家評估,高鐵有31%機會未能在2017年通車,更有67%機會進一步超支。到底超支多少? 數月前,港鐵(00066)公布工程延誤兩年令最新造價升至715億元,即超支65億元。

然而,立法會鐵路事宜小組主席田北辰卻估計高鐵超支逾100億元。這筆至少數以十億計的超支費用,將由誰來承擔? 田北辰稱最終可能要交由法庭處理。而政府發言人則表示,有關高鐵項目超支及相關費用承擔問題,政府將按委託協議處理,並保留一切向港鐵追究所保證事項和應負責任的權利。

政府面對兩難須解決
半年前,我在本欄以《未有結構性財赤先有結構性超支》為題,分析本港基建的「結構性超支」問題時,介紹過外地工程鬥平又鬥快的競投方式。到今天,傳媒大眾再次關注高鐵工程延誤及超支的新聞,恰巧最近剛贏得諾貝爾經濟學獎的法國經濟學家梯若爾(Jean Tirole)亦是研究公共採購 (Public Procurement)的理論高手,就讓我介紹一下梯若爾的成名作。

1986年,剛出道不久的梯若爾發表了一篇名為《以成本資料監管企業》的理論文章,分析政府應如何設計公共採購合約。梯若爾的分析強調政府採購要面對兩大難題:其一,資訊不對稱的問題,政府不確實知道爭取採購合約的企業效率高低;其二,所謂道德風險的問題,政府不能夠強迫企業增加降低工程成本的投資。情況就如政府委託港鐵興建高鐵,事前只能估算港鐵的效率高低,簽約後要監管港鐵施工的一舉一動又成本不菲。在這兩個局限條件之下,最有效降低工程成本的採購合約究竟是怎樣的? 例如,政府應否一筆過撥款給港鐵承包整項工程,換言之,讓港鐵承擔所有超支的風險? 又或港鐵應否只收一筆顧問費用,然後所有工程費用實報實消全部由政府承擔?

表面看,一筆過撥款的承包制似乎對政府最為有利,但其實這是不對的。由於公共採購要你情我願,要企業承擔所有超支風險,承包制之下企業要求的撥款金額可能是天文數字。但由政府承擔全部工程費用,企業收取顧問費後又未必會盡力為政府慳錢。梯若爾的貢獻,是以博弈論推斷出在這樣複雜的環境下,最有效率的公共採購合約其實十分簡單:政府先付一筆固定的顧問費用,然後在工程完成後分擔部分工程費用。這種混合性採購安排的主要好處是,一方面能提供企業適當的誘因去降低工程成本,另一方面又不致於需要動用龐大資金去吸引企業參與工程項目。

梯若爾的另一個有趣發現,是政府分擔工程費用的比例並非一成不變。這個比例低於100%,代表企業有份承擔超支的風險。但梯若爾認為這個比例不但只要低於100%,還要隨顧問費用和最終工程成本改變。這個改變,是顧問費用愈低,政府分擔工程費用的比例便愈高。而當最終工程成本愈高,政府分擔工程費用的比例卻就愈低。政府分擔工程費用的比例並非一成不變,原因是只有效率最高的企業不介意承包合約,而效率較低的企業則傾向與政府分擔成本。

分擔成本辦法要分明

有報道指出,政府曾去信港鐵表明港鐵須致力承擔與項目延誤有關的所有費用。但港鐵則稱委託協議列明港府會支付所有建造成及顧問費用。換言之,委託協議要求政府分擔工程費用的比例是100%,有違梯若爾的最有效公共採購合約原則。在梯若爾眼中,政府沒有好好處理道德風險的問題。要改善香港的公共採購,我曾提議過的A+B投標方法,讓競投工程合約的企業在投標時除了造價要鬥低,還要自設期限鬥快完成工程,可減輕工程延誤問題。今天要補充的,是採購合約應清楚列明政府與企業如何分擔成本,這樣才可減輕工程超支的問題。

克林信大學經濟系副教授
科技大學經濟系客座副教授
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