Thursday, February 5, 2015

全民退保非世代之爭

2015年2月5日

全民退保非世代之爭


小友阮穎嫻最近在友報發表文章《全民退保大騙案》,把隨支隨收的全民退保批評得體無完膚。惹來一眾社工界及關注長者貧窮的人士反擊,可算是情理之中。意料之外的,是我這個在自由市場少林寺芝大畢業的人,今日竟為「全民退保」的概念辯護。沒有聽錯,是「全民退保」的概念,因為我跟穎嫻一樣反對周永新及坊間其他要求額外供款的退保提議,對社工界及關注長者貧窮人士的反擊,更認為是不值一哂。

要辯護的,是「全民退保」不一定會爆煲收場,而「隨支隨收」更不一定是世代之爭。

現實政治改寫世代之爭

先談世界上實行過的隨支隨收全民退保制度。兩年多前,我曾在本欄總結過全球公共退休金制度的八大共通之處。今日老調重彈,是希望左右老幼各界在支持或反對全民退保前,先搞清楚現實世界的全民退保究竟是什麼東西。

八大共通之處,其一是「縱使長者比年輕人富有,退休金制度把財富由年輕一代,再分配到年老一代。」全民退保豈不是上一代榨取下一代的工具?
未必。因為全球公共退休金制度另一個特點,是「退休金制度鼓勵長者離開就業市場;退休金制度愈龐大,堅持工作的長者要付的隱性稅就愈高。」在世代政治角力下,要拿退休金就得先退休。退休金鼓勵上一代離開勞動市場,後果是增加下一代晉升機會。簡單來說,退休金非養老金,而是下一代向上一代付的上位金。

即使是買上位交易一場,周永新及其他退保提議不是最終會「爆煲」收場嗎?世代之爭的邏輯是,供了幾十年最後爆煲一蚊也拿不到,那不是龐氏騙案是什麼?

要知道所謂「爆煲」,其實是一個隱喻(metaphor)。但分析政策,不能只停留在隱喻的層次。入不敷支的制度爆煲,後果可以是政府再注資,也可以是加稅維持退休金開支,當然亦可以是破壞承諾減少退休金發放,一蚊也拿不到的龐氏騙案顯然是個最極端的可能。現實政治下,當「爆煲」時若政府庫房水浸,再注資的可能最大;假如到時政府財政緊絀,削減哪一項開支要看政治力量分布。如果世代之爭代表「上一代」話事,今天是「下一代」的你,爆煲時便是話事的「上一代」,到時你會同意自己一蚊也拿不到嗎?根據美國的經驗,30年代社會保障(Social Security)剛推出時,只須資方供款,到了50年代勞方才開始要一起供,但稅率只是2.25%。現在美國的社會保障還未「爆煲」,但單是勞方的供款便在半個世紀內上升至15.3%。今天的「下一代」與其擔心幾十年後會一蚊也拿不到,不如擔心他們的再「下一代」將會面對更高的稅率。現實政治是不容全民退保只苦了這一代年輕人的。

全民退保在港已經存在

經另一位同屬下一代的朋友劉嘉鴻提醒,我發現免入息資產審查的全民退保其實在港已被成功爭取。1180元的長者福利金,叫它做高齡津貼好,叫它做生果金也好,是70歲或以上的香港永久居民全民共享的,奇怪的是無人質疑幾時爆煲。

沒有規定離開勞動市場、金額與退休前收入無關,生果金都跟大部分國家的傳統退保制度不同。前者對下一代上位沒有幫助,但卻不至令上一代減少供款;後者一方面增加退保持續性,一方面又減少貧富差距。跟大部分國家的傳統退保制度相似的一點,是「退休金多以年金發放,至受益人離世。」有命才有資格領取,這個特點令退保似「長壽保險」(longevity insurance)多過純粹「收入再分配」(income redistribution)。

既然不是嬰兒潮一代打劫這一代的世代之爭,我們要問長壽保險為什麼要由政府提供?水平應該是多少?怎樣的提供方式成本最低?由政府提供長壽保險,可以是基於訊息不對稱下所謂「檸檬市場」導致的逆向選擇(adverse selection),亦可以是一次過所有人向政府投保的平均成本較低。長壽保險最合適的保額是多少留給大眾討論,這裏更值得分析的是政府怎樣把提供長壽保險的成本盡量降低?

要降低成本,我非常同意穎嫻小友提出的以下兩點:(一)將現在的幾個老年福利整合(綜緩、長者生活津貼、生果金),減少在官僚程序上的浪費;(二)既然庫房資金充裕,與其用來起無用的基建,何不再撥個二千億鎖起來滾存作未來老年福利之用。我認為值得商榷的,是她建議只發放給最有需要的30%人。且不說30%這準則從何而來,要知道找出最有需要的30%人涉及社會成本。當中成本除了穎嫻強調的官僚程序上的浪費,還包括隱性稅(為合乎資格減少儲蓄資產轉移等)和尋租活動(政客社工成功爭取)的社會成本。簡單的資產審查令真正富豪跌出長壽保險的安全網不妨考慮,但過分擾民的審查我認為可免則免。

作者為克林信大學經濟系副教授
http://www.facebook.com/economics3.0

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