Sunday, October 11, 2015

徐家健:三跑財務安排的兩餅二愚

明報觀點
2015年10月10日 星期六
徐家健:三跑財務安排的兩餅二愚
機管局上星期公布三跑新修訂財務安排,簡單以12字總結——減機場建設費,擬發零售債券。畫龍點睛的公關說法,修訂後七成短途客收費由原先建議的180元大幅減至90元,而將發行的零售債券會讓市民有機會因三跑而得益。

在「有圖有真相」的年代,新聞稿附上兩個餅圖。餅圖顯示,修訂後融資1415億元當中機場建設費佔比例由29%跌至18%,借貸比例由38%升至49%,而機場營運溢利的比例維持33%不變(見圖)。機管局行政總裁林天福這樣解畫:「減少機場建設費的徵收水平,將意味機管局須增加額外借貸。現時建議的新增借貸額已由原先建議的530億港元增加至690億港元,佔整體工程開支接近一半……我們正研究採納不同的財務工具,包括發行零售債券及伊斯蘭債券等,以應付工程開支。其中,擬發行的零售債券將可讓有興趣的市民有機會參與建設這個屬於香港人的機場。」

問題來了,減價旅客受惠,發債市民得益。愈減價旅客便愈受惠,旅客愈受惠便愈要發債,愈發債市民便愈得益。無氈無扇點變出來?有咁大隻蛤乸隨街跳唔老早借足100%?其實機管局的兩個餅圖,每一塊餅都有問題!
借貸是融資方式 不是成本分攤
先談最大的那一塊——借貸。1415億元的三跑造價,即時融資找數是一條數,最終真正埋單是另一條數。兩個餅圖顯示,機場建設費比例下跌,機場營運溢利比例不變,即是哪個最終真正埋單?假如借足100%,難道一餅都是債便旅客更受惠、市民更得益?

機管局並非私人企業,是香港特別行政區政府全資擁有的法定機構。當年港英政府為新機場核心設施安排財務時向機管局注資360億,今天機管局憑什麼話三跑興建項目由「機管局全力承擔」?「全力承擔」是愚弄旅客及市民,「共同承擔,用者自付」才是老實話。機管局的收入最終來自使用機場的旅客及貨物(除了將會向旅客新徵收的機場建設費,着陸費及停泊費會由航空公司轉嫁給旅客及貨主,而沒有旅客機場內的零售特許經營權及廣告位根本不值錢),機管局賺到錢要派息給政府。機管局的「全力承擔」,不是來自旅客(及貨主)荷包,便是來自政府庫房。換句話,無論借貸多少,最終真正埋單的從來都是市民及旅客。減機場建設費,只是把同樣的建造成本分攤給將來的市民和旅客。擬發零售債券,市民得益的利息為機管局帶來額外成本最終又會轉嫁到市民和旅客身上。

最明顯把成本轉嫁給將來的旅客的例子,是機管局減機場建設費的同時要延長收費期。短途客收費由原先建議的180元減至90元,但據報道預計收費期要延長至2028年或甚至2031年,即較原先方案延長5年至8年!將來的旅客無端端要在三跑工程完成後繼續支付機場建設費,五折收費當然不是半價酬賓咁簡單。

機場建設費五折收費 不是半價酬賓
修訂後,機場建設費的估算收入由原先的420億元減至260億元,減幅近四成。傳媒都在質疑機管局能否保證工程不會超支,卻幾乎忽略了機管局其實亦不能保證機場建設費會帶來多少收入,更不能保證建設費收入比預期少時機管局不會增加收費彌補損失。

420億或260億,都是估出來的。5年前,機管局請顧問專家預測未來客運及貨運需求。5年後,社會都在討論旅遊業進入寒冬期。商務及經濟發展局長蘇錦樑稱香港旅遊業進入調整期,調整多久呢?局長認為調整是因為亞洲及其他旅遊目的地的貨幣匯率貶值、環球經濟增長緩慢、各地放寬簽證,加上本港早前針對內地旅客的不愉快事件,影響旅客來港旅遊及消費意欲。言下之意,一日這些因素不變,一日可能都要繼續調整。幾年前的客運預測有考慮過香港旅遊業將進入調整期嗎?沒有。把亞洲及其他旅遊目的地的貨幣匯率貶值、環球經濟增長緩慢、各地放寬簽證等因素考慮在內,機管局有責任重新評估機場建設費究竟能為機管局在未來十多年帶來多少收入,亦有責任向市民解釋萬一機場建設費收入與預期不符機管局將會如何應對。

機場營運溢利是共同承擔 非用者自付
機管局行政總裁林天福曾表示,過往機管局也是自行用財政資源支付擴建款項,今次三跑的做法與以往相同。林天福更表示如果向政府借錢即向納稅人伸手,未必能充分反映項目的真正成本,今次用者自付的做法較為公平。

實際情况當然與以往大大不同,亦不見得特別公平。融資方案有三分一資金(即470億元)來自機管局停止向政府派息10年。這470億元原本是政府收入,跟所有稅收及賣地收入一樣可用作一切公共開支。換句話,三跑財務安排至少有三分一是全港市民共同承擔而非用者自付的。
至少三分一,是因為新財務安排有一半資金來自借貸。機管局停止向政府派息10年,借貸還款期卻可能超過10年。還債當然會影響機管局的盈餘,繼而影響向政府派息的金額。簡單講,除非機管局未來向旅客再增加收費,增加借貸必會減少機管局將來向政府派息的金額,而這個減少是購買機管局發行零售債券的人得益愈多,政府可從機管局收取的股息便愈少。
三分一那塊餅的機場營運溢利還要面對另一個問題,470億元也是估出來的。基於顧問專家在2010年發表的未來客運及貨運需求預測,機管局發表的《香港國際機場2030規劃大綱》有以下論述:「內地也是世界製造業之都,當地貨物必須運往全球各地。近年來外國直接投資不斷增加,生活質素持續上升,貿易政策更趨自由,而且速遞貨運及物流業日益擴展,這些現象都符合貨運蓬勃增長的預測。」5年後的今日,我們知道微軟在內地的工廠要搬到越南,人民幣不再只升不跌,中國暴力救市失敗,「跨太平洋伙伴關係協定」(TPP)對亞太區經濟影響未明,5年前做的機場營運溢利預測可以不重新修訂嗎?假如到時機場營運溢利未如理想,機管局會提高機場建設費,還是進一步減少向政府派息呢?機管局不盡快公開最新財務安排的詳情及對未來客運及貨運需求預測的修訂,以為以兩個餅圖宣傳減建設費旅客受惠賣零售債市民得益,只會給人印象意圖愚弄旅客和市民。

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