Wednesday, January 6, 2016

爭議聲中支持周永新老年金方案

講分化,退保是最惹火的經濟話題,引起過多少場罵戰,不輸任何敏感的政治事件。分化,是因為退保要花政府錢,而據說花錢就要加稅,事關個人利益,焉能不大聲疾呼?再加上「世代之爭」,年輕一代不滿戰後一代過去機會處處今天位高權重,阻下一代上位,據說退保用下代的錢供養上一代,豈不是劫貧濟富?
政府樂見退保討論愈吵愈亂
諮詢文件比較「不論貧富」和「有經濟需要」兩個方案。前者65歲以上長者一律有份,後者加上收入和資產限制,要求比長者生活津貼嚴格但比綜援寬鬆。文件計出兩個差天共地的數字,「不論貧富」方案50年內要為政府帶來兩萬多億的額外開支,但「有經濟需要」方案額外開支大約只有十分之一。相差巨大,文件更詳列兩個方案下的加稅計劃,尤以「不論貧富」下的加稅幅度嚇人。數字以外,膽大的政府官員再帶頭分化社會:一句「要年輕人交稅公義嗎」,擊中多少人的要害,為討論火上加油。從天下大亂到天下大治,政府樂見社會為退保吵得狠,也樂見討論離題萬丈。有所謂學者方案,堅持三方供款,繁瑣之餘政治現實下也絕不可行,根本不在諮詢考慮之內。奈何退保討論從來混亂,內容複雜大部分人都不知道在支持和反對什麼,於是不少時間給浪費在爭拗這個無關宏旨的學者方案上。
這正合政府之意。吵得愈狠,代表市民意見愈分歧,亦即退保愈不適合推行,只宜在現有長者福利制度上修修補補,諮詢的歷史任務完結,政府繼續穩佔其萬億儲備。
安排巧妙,但政府提供的數字經不起考驗。受政府委託研究退保的周永新教授,幾個月前已放棄三方供款的方案,轉而支持由政府獨力承擔,兼加上70歲開始領取、合資格年齡隨預期壽命上升、低門檻500萬資產限制等重要修正。奈何「這不是政府做事的方法」,諮詢沒有考慮這些修正,只交出一個奇怪的「不論貧富」方案:由65歲開始,全無審查,50年內百分百合資格的長者領取。如此假設,當然會帶來極高的支出。
我跟徐家健教授利用政府諮詢文件中的計算方法和數據,加上周永新方案的幾個修正,假設九成符合年齡資格的長者領取,發現政府那條接近24000億的大數立即減至不夠14000億,亦即下降了10000億。
誇張支出至此,可見政府推倒退保計劃用心良苦。
這邊廂高估支出,那邊廂也忽略了「有經濟需要」這類針對性方案背後的成本。資產以8萬為限,聽來合理,但實際執行會導致浪費。資產在8萬以上的人何其多,而又有多少方法可以隱瞞?轉移財產、換成黃金之類,欺騙行為對社會無益之餘亦浪費大量公帑去監察應付。不講欺騙,資產8萬也是何其少,工作十幾年的儲蓄就隨時令長者失去資格,為領津貼扭曲消費儲蓄行為也是浪費。任何針對性措施皆有這些問題,現在於綜援和長者生活津貼之間插入「有經濟需要」方案,實在是架床疊屋之至,令本已複雜的長者福利制度更為臃腫。
退保的概念和財政可行性
退保不是扶貧,是一個長壽保險(longevity insurance)制度。人誰無死,但何時死不容易預測,何時退休儲多少錢難以計劃。手上有500萬退休,若只剩下15年命也許夠用,但若「不幸」多活25年,那豐厚儲蓄也只能夠提供儉樸的生活。人生難料,退休長者戰戰兢兢,不敢花錢只敢見步行步。長壽保險的概念,就是愈長命愈拿得多,愈短命愈拿得少,短命的在「資助」長命的,跟一般保險正正相反(長命或無意外的在「資助」短命的或有意外的)。所謂「不論貧富」方案,其實就是長壽保險,為退休長者提供「太長命」的保障。
我和徐家健教授亦計算過,從政府龐大的自由儲備(亦即不影響港元穩定的部分)中抽取6500億滾存,以3%的資產回報率計,九成領取比率下,已足夠應付周永新方案50年的開支有餘。若政府透過提高申請資格(如加長居港年期)將領取比率降至八成,只需5800億滾存就足夠應付50年的開支有餘。
問題是,政府近年常常警告香港的儲備即將用完,更會進入結構性赤字的年代。以6500億推行退保,豈不會令香港政府財政情況惡化得更快、加稅加得更早?這是政府一再強調的說法,亦是輿論普遍反對「不論貧富」方案的根源。首先,要講公義,將庫房由上一代貢獻的部分稅收用作長壽保險金合情合理。再者,低稅率的現狀下,政府加稅將面對無比的困難,是政府今天夠膽講明天不敢做的事。政府資源有限,退保為政府增加財政壓力的結果,是政府要想辦法減少其他支出或浪費。政府基建延誤超支之事大家耳熟能詳,每年審計署翻出政府部門的爛帳更是娛樂性十足的鬧劇。政府錢愈多亂花愈多,實行退保計劃,是壓縮了政府胡來的空間。
諮詢文件處心積慮,誘導市民比較數字的大細,只求選擇一個「最便宜」的方案,而且退保的錢派給長者是「消失」了,但將錢用來起跑道起鐵路卻「實在」得多。這是對公共財政的誤解。到市場買東西不能只看價錢,選擇退保方案也不能只求便宜。周永新的老年金方案將大大簡化現有的長者福利制度,減少針對性措施帶來的浪費。長壽保險減低了長者面對的風險,亦有價值。長者更可選擇最合適的方法使用每月的3000元,得到最高的回報,跟我們支持政府派錢的理念一致。政府不花在退保的錢,花到基建去隨時成了賠本生意(高鐵是個好例子),穩坐成財政儲備也只能賺取微薄回報。
在此重申,我和徐家健教授支持周永新教授的老年金方案,以70歲作領取年齡的起點,以後再根據預期壽命向上調節,加上容易執行的要求(居港年限、500萬資產限制等),將支出控制在政府能應付有餘的範圍內。保守估計,以政府現有自由儲備中的6500億,已夠應付此計劃50年的支出。
(曾國平,香港城市大學經濟及金融系客座副教授/美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授)
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