Tuesday, November 22, 2016

平行時空裏的退休保障 徐家健 EJ GLOBAL plus 信觀點

2016年11月19日
徐家健 EJ GLOBAL plus 信觀點
平行時空裏的退休保障  
香港沒有研究國際退休保障制度的經濟專家。讀研究院時曾下過苦工協助論文老師莫里根(Casey Mulligan)比較過百個國家的退保制度,膽粗粗我自問是半個準專家。全民退保、隨收隨支、爆煲收場,在香港右派眼中差不多是同義詞。反對全民退保,他們的道理是香港人口結構接近倒轉的金字塔,年老的多年輕的少,因此政府財政上有難以承受的壓力;反對隨收隨支,證據是香港以外實施隨收隨支制度的國家屢屢出現債務危機。難以承受的財政壓力加上屢屢出現的債務危機,不就是爆煲收場嗎?
「點止隨收隨支咁簡單」
是的,國際間流行的傳統退休保障制度,的確有可能導致「爆煲收場」。然而,香港右派眼中的全民退保隨收隨支制度,可能只存在於平行時空。總結國際經驗,在我們的世界裏各國的退休保障制度有以下共通之處:
(1)鼓勵長者離開就業市場;
(2)在已發展國家退休金開支佔政府總支出一個重要比例;
(3)隨收隨支乃主流,制度於是有代際財富再分配效果;
(4)在最富裕的已發展國家,長者的淨收入不比非長者低;
(5)單以長者的相對收入低估了他們的相對生活水平;
(6)退保福利隨退休前收入上升而增加,但福利與其他非工資收入無關;
(7)民主與獨裁國家有類似的退保制度;
(8)退保制度愈龐大,鼓勵長者離開就業市場的誘因便愈高;
(9)財政來源主要是工資稅;
(10)多以年金發放至受益人離世;
(11)政府擔當理財的角色;
(12)政府決定退保福利的計算方法;
(13)人口分布與個人退保福利沒有一個穩定的因果關係;
(14)不容易以未來退保福利作抵押借錢。
國際退保制度,又點止隨收隨支咁簡單?美國行之已久的社會保障制度,便有以上大部分共通之處。導致所謂「爆煲收場」的外國經驗,還有其他十多個共通之處,當中一些與爆煲無關(如關於抵押的最後一項),但「鼓勵長者離開就業市場」、「退保福利隨退休前收入上升而增加」和「多以年金發放至受益人離世」,明顯會增加「爆煲收場」的風險。同樣是隨收隨支,但福利只能領取一年,而金額控制到一個極低水平,這個隨收隨支制度會爆煲嗎?盲目地指隨收隨支必導致債務危機,是對現實世界的退保制度一知半解。任何形式都會爆煲收場的隨收隨支制度,即使在平行宇宙亦難以想像。
當年與莫里根討論美國退保問題,大家的共識是社會未了解現實世界退保制度的性質前胡亂建議如何改革,建議行得通的機會極微。我們從不同地方觀察到的退保制度,竟有十多點共通之處,而且大部分更是行之已久,不管爆煲與否以簡單一句「選擇錯誤」去解釋不容易說得過去。要解釋這些相似的國際退保制度,一個說法是各地政府同樣從效率角度出發糾正市場失效,另一說法是退保制度乃各利益團體為財富再分配政治角力後的產品。
證據顯示,在已發展國家佔政府開支比例舉足輕重的退保制度,本土政治是決定性因素。由於普遍來說長者不貧,沒有資產審查的退保制度實察效果主要不是扶貧。而由於退保福利以年金發放,制度有保障長壽風險的效果。在世代政治角力中,長者透過政府從年輕一代支付的工資稅獲取他們的退休福利。但在這場政治角力中,長者是要付出離開就業市場的代價,年輕一代因此有更大晉升機會而得益。
然而,隨着平均壽命上升及出生率下降,傳統隨收隨支的退保制度所受到的財政壓力不斷增加。同一時間,人口老化亦改變了年輕與年長兩代人的政治角力。怕爆煲,可以把退保制度私有化,以個人戶口方式自己的退休金自己儲,香港強積金是個例子。但除了失去長壽保險功能的個人強積金,要避免爆煲的方法還有很多:將領取年齡與預期壽命掛鈎、把退保福利增長率適度調低、設合理的資產審查等等。不久前,研究退保的專家兼諾貝爾經濟學獎得主戴蒙(Peter Diamond)訪港期間,解釋過退保設計要考慮四大因素:(1)退休保障的金額;(2)開始領取退保的年齡;(3)退保制度是全民還是只有部分市民有資格;(4)退保制度錢從何來。我認為還有一點要補充:(5)即使在任何平行時空,新世代政治角力下制度都要平衡各方利益。

徐家健  美國克林信大學經濟系副教授

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