Thursday, August 10, 2017

新財政哲學開庫房大水喉 ? 曾國平 經濟3.0

2017年8月8日

新財政哲學開庫房大水喉 ?

前金管局總裁任志剛一篇博客文《香港公共財政管理》引起千重浪,登上各報章頭條,爭議性遠勝以多產著名的前博客曾俊華。爭議,在於任志剛批評過去政府財政的保守作風,認為政府應利用龐大財政儲備促進增長,引起大開水喉的無限幻想。
討論焦點是《基本法》第107條︰「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」不是法律專家,更不懂參透立法原意,只從常識去看,「量入為出」、「收支平衡」、「避免赤字」都是保守但不一定合理的財政原則,例如為減少稅率帶來的扭曲,政府應維持稅率穩定,而非每年因應支出將稅率變來變去;又例如遇上重大天災人禍,避免赤字預算是愚蠢之舉。
解讀《基本法》107條
條文含糊的地方在最後一句,一般理解是政府收支(亦即政府規模)與本地生產總值增長率一樣,或政府支出應為本地生產總值的某個百分比。有份參與起草107條的任志剛解讀有所不同,認為條文中有利用財政政策調控宏觀經濟的含意︰所謂「相適應」,指當經濟增長放緩甚至是負數之時,應以增加開支的赤字預算應付,到經濟增長強勁以致過熱時,又要以相反的預算配合。香港今天接近全民就業,低增長似乎無關經濟周期,政府開支亦有投資未來促進增長的效果。
政府的錢應如何花?任志剛如是說:「透過擴張性的財政預算以加快經濟增長,不論是作為逆周期的措施,或是應對低於正常增長的結構性問題的安排,都可以優先考慮那些具有較高乘數效應及提升生產力作用的項目。」
任志剛提出傳統凱恩斯觀點,順理成章用上乘數效應(multiplier)的概念:政府每多花一元,生產總值增加超過一元,乘數效應便大於一。大量學術研究試圖從數據中量度乘數效應,將眾多不同答案歸納起來,較可信的結論是乘數效應是個低於一的正數。乘數效應不容易準確量度,除了實證上找出因果關係較困難(政府增加開支,同時有大量其他因素影響生產總值),我認為最大的問題在每一個收支項目效果都有所不同,不能一視同仁。
政府請人在地上挖洞再填洞,窮極無聊,對生產總值和生產力的影響,應該比不上直接派錢給市民。是的,除了要比較不同政府項目之間的吸引力,更要考慮還富於民讓市民決定如何花的回報或乘數效應。政府懂為社會投資,市民一樣懂為個人投資間接貢獻社會(如教育、創業)。
乘數效應易淪大話工具
不過,當乘數效應以及回報率等概念牽涉到整個社會,假設太多,造假空間太大,便容易成為自圓其說的偽科學工具。回首高鐵,最初計法將節省的時間換成金錢,跟高鐵成本比較,算出一個相對吸引的回報率作為支持證據。只是後來高鐵超支連連,再這樣算回報率不夠吸引,支持者便更改假設和搬出帶旺旅遊業和其他巨大商機等乘數效應。
又例如「三跑」,增加10萬個職位是似是而非的乘數效應思維,幾千億的經濟效益又是利用低折現率算出來的虛幻泡影。最滑稽的莫過於四大產業排第四的旅遊業代表,利用牽涉到物流業零售業的乘數效應將其重要性誇大,將產業形容成香港經濟的命脈。
計算對整個社會的乘數效應亦要考慮一些擠出(crowding out)影響。政府大力興建據稱回報率高的基建,扯高建築成本有份造成樓價高企的現象;為省時間中港兩地齊齊坐高鐵放棄飛機,航空流量萎縮又何苦要起「三跑」;低失業率下「製造」10萬個職位,實情是10萬人從其他行業轉工而已。
在全民就業之時搞大白象工程,擠出的負面影響隨時令乘數效應由正轉負。相比之下,全民派錢任由市民消費投資,除非全民掉錢落海,效應至少會是正數。依循任志剛「較高乘數效應」的邏輯,派錢現在似乎是排名甚高的選擇!
計算投資效益不應造假
要有效地「投資未來」,先要避免將未來的效益無限放大,堅持老實算賬。數可以計也應該計,只要明白牽涉的範圍愈廣,計算愈容易有水分,愈要將計算背後的假設向公眾解釋清楚。
新政府高舉「財政新哲學」,任志剛響應提出一些較為實在的量度準則,是值得高興的事。只希望新政府「實證為本」的競選口號得以兌現,能公開透明以科學方法統計數字說服大眾,才打開水喉。
作者為香港亞太研究所經濟研究中心成員、美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授、城市及地區禦險力環球論壇附屬學者

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