Monday, January 15, 2018

套丁與土地供應關係 梁天卓 經濟3.0

2018年1月9日

套丁與土地供應關係

「地是用來種東西的,不是用來買賣的。」電影《竊聽風雲3》裏的阮月華(周迅飾)如是說。真作假時假亦真,這部戲有多少反映現實我不敢說,起碼到現在為止「丁屋大廈」還未在現實世界中出現,現在有的最多是「有一致設計、有圍牆包圍、有屋苑名稱及屬於屋苑式管理」的丁屋苑。「丁屋大廈」數目是零,那麼丁屋苑呢?
在花了一年時間調查後,本土研究社最近發表了「新界套丁研究報告」。報告指出,新界不少地方如元朗、北區及大埔等套丁問題嚴重(套丁即有地的發展商把地低價售予無地的原居民起丁屋,但同時原居民和發展商再簽訂秘密合同,列明是發展商而不是申請建築許可的原居民擁有所起村屋的業權)。
在其保守估計下,新界最少有9878幢丁屋懷疑以套丁方式興建,數目竟佔目前丁屋近四分一。
根據現行法例,丁權擁有人在獲得政府批地起丁屋前須作一個法定聲明,聲明自己在申請的當刻並沒有與其他人或發展商達成出售自己丁權的協議或者在當刻具備如此的意圖。亦即是說,報告或此前報道提及的疑似套丁行為都犯了作出虛假聲明的刑事罪行。
近乎明目張膽的犯法行為,加上套丁為少數擁有丁權的原居民或鄉郊地權的發展商帶來豐厚收入(現時每幢丁屋平均市價已超過1000萬元,但其買地、起樓以及補地價等成本相信不會超過500萬元),本土研究社的發言人以及一些立法會議員對政府是否應該甚至有否執法大加批評,實在不難理解。
我想知道的卻是套丁行為是否增加了土地供應?一個看法是沒有套丁的情況下住宅供應會比現時多。這裏的假設是要先取消丁屋政策。現時政府預留了900多公頃土地作興建丁屋,根據網媒估算,當中有最多三成可用作興建公共屋邨,建成單位數目可達30萬伙,能容納人口逾90萬,比只興建丁屋容納人數多出一倍有多。
現實卻與這理想情況有差別。一方面丁屋政策能否被取消是個十分複雜的問題。另一方面即使丁屋政策被取消,那些在鄉村地帶或認可鄉村範圍內的農地業權很多其實已在私人發展商手中,政府要把這些土地收回並發展公屋不是易事。 在可見將來丁屋政策被取替的機會不高,加上現時轉換土地用途的程序煩複(港大的王于漸教授曾多次撰文論述,在此不贅),要依循正常途經把農地轉換成可建屋的住宅用地費時又失事,犯法的套丁行為在某程度上其實增加了住宅用地的土地供應,間接紓緩了近年樓價不斷上升的情況。
優化轉換用途政策為王道
換句話說,如果政府只打擊套丁而又不更改丁屋政策或改變土地用途政策的話,香港的住宅土地供應短缺問題只會惡化(就好像在《竊聽風雲3》裏的阿祖(吳彥祖飾)買了嬌姐(羅蘭飾)的農地後真的實踐「地是用來種東西的,不是用來買賣的。」一樣。)
大家不要誤會,我認為套丁行為(甚至是丁屋政策本身)實際上是把財富分到原居民等少數人的手上,這本身是否公平值得大家討論。不過,如果政府認真執法有一定阻嚇作用,在現時樓價高企,出售每幢丁屋的利潤十分豐厚的情況下,原居民和發展商守法的成本只會愈來愈高。要減低套丁誘因的同時,又可以避免住宅土地供應短缺問題惡化,政府只能同時優化改變土地用途政策,令農地持有人能更容易把土地轉換成住宅用途。
作者為維克森林大學經濟系助理教授、中文大學亞太研究所經濟研究中心成員

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